Serviços públicos: conceito, classificações e mais! Aprenda!

Os serviços públicos são atividades materiais que a lei atribui ao Estado para que este as exerça diretamente ou por meio de seus delegados, com o objetivo de satisfazer as necessidades da coletividade sob um regime jurídico público ou parcialmente público.

O entendimento dessa matéria exige a análise de seus critérios definidores, das regras de prestação, das modalidades de transferência para a iniciativa privada e dos instrumentos de extinção dos vínculos contratuais, por isso, neste conteúdo, trouxemos tudo o que você precisa para compreender as bases teóricas, as classificações doutrinárias e as leis que regem a prestação de serviços à sociedade! Continue a leitura para aprender!

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Conceito e elementos dos Serviços Públicos

A definição de serviço público envolve três elementos que determinam sua natureza e regime jurídico: o critério subjetivo, o critério material e o critério formal, vejamos:

• Critério subjetivo ou orgânico: examina quem é o responsável pela execução da atividade. O serviço público é prestado pelo próprio Estado, por meio de sua estrutura orgânica ou entidades criadas por lei, ou por particulares que atuam como delegatários;
• Critério material: refere-se ao conteúdo e ao objetivo da atividade, que se direciona a atender necessidades essenciais ou secundárias da coletividade. Há serviços voltados à utilidade pública e outros destinados ao suporte interno da própria administração, como a Imprensa Oficial; e
• Critério formal: diz respeito ao regime jurídico aplicável. A regra determina a submissão às normas de direito público, embora serviços industriais ou comerciais possam observar regras atenuadas do direito privado.

Princípios dos Serviços Públicos

Como tudo no Direito Administrativo, a execução dessas atividades deve observar aos princípios gerais da administração pública e a preceitos específicos regulados pela legislação federal.

Os principais parâmetros que orientam a prestação adequada são:

Continuidade

Os serviços públicos não devem sofrer interrupções ou paradas involuntárias. A Lei 8.987 de 1995 estabelece que não se caracteriza como descontinuidade a suspensão temporária em situações de emergência ou após aviso prévio.

Ainda, o aviso prévio é exigido quando a interrupção for motivada por razões técnicas, por segurança das instalações ou por inadimplemento do usuário, desde que preservados os direitos fundamentais ligados à vida e à saúde.

Adicionalmente, normas operacionais determinam que a suspensão por falta de pagamento não pode ser iniciada em sextas-feiras, sábados, domingos, feriados ou em dias que antecedem feriados.

Igualdade ou Isonomia

Garante o tratamento isonômico aos usuários que se encontram nas mesmas condições técnicas e jurídicas, admitindo diferenciações legítimas para diminuir desigualdades. Exemplos práticos incluem a gratuidade de transporte público para idosos e a instituição de tarifas diferenciadas baseadas nas características técnicas ou no poder econômico das regiões atendidas.

Modicidade

Determina que as atividades devem ser remuneradas por valores baixos e acessíveis, compatíveis com a capacidade financeira da população, para que as dificuldades econômicas não impeçam o acesso aos benefícios.

O Poder Público pode autorizar a exploração de receitas alternativas ou complementares, como a veiculação de publicidade em veículos de transporte, para auxiliar na redução da tarifa básica.

Universalidade ou Generalidade

Impõe que as prestações alcancem a maior amplitude possível de beneficiários, devendo ser distribuídas para toda a coletividade sem preferências arbitrárias ou discriminações.

Atualidade ou Mutabilidade

Exige a permanente modernização das técnicas, dos equipamentos e das instalações, de modo a acompanhar a evolução tecnológica e as novas demandas sociais, além de permitir alterações no regime de execução do serviço para adaptá-lo ao interesse público mutável.

Classificações doutrinárias dos Serviços Públicos

Os serviços são organizados em categorias distintas conforme suas características de delegação, utilidade, fruição e obrigatoriedade. A seguir, apresentamos as classificações!

Delegáveis x Indelegáveis

Os delegáveis admitem execução por terceiros mediante contratos com a iniciativa privada, como o transporte coletivo. Por outro lado, os indelegáveis são de execução exclusiva do Estado por meio de seus agentes diretos ou autarquias, abrangendo funções como a atividade jurisdicional, a defesa nacional e a segurança pública.

Próprios x Impróprios

Os próprios pertencem à titularidade exclusiva do Poder Público, que mantém a responsabilidade final mesmo quando opta por repassar a execução; e os impróprios referem-se a atividades que, embora atendam ao interesse geral, são executadas por particulares por sua conta, sofrendo apenas autorização, fiscalização e regulamentação estatal, a exemplo dos serviços de táxi.

Uti Universi x Uti Singuli

Os serviços uti universi ou coletivos são prestados de forma geral a toda a população, sem que seja possível mensurar a parcela exata utilizada por cada indivíduo, sendo financiados por impostos ou contribuições específicas, como a iluminação pública. Já os serviços uti singuli ou singulares possuem usuários determinados e consumo mensurável, podendo ser custeados por tarifas ou taxas, a exemplo da energia elétrica domiciliar e do fornecimento de água.

Obrigatórios x Facultativos

Como o nome indica, os obrigatórios exigem o pagamento compulsório pelo cidadão mesmo que este decline de sua utilização, como ocorre na coleta de lixo domiciliar, remunerada por taxas. Os facultativos, por sua vez, dependem da livre opção de uso pelo indivíduo, que paga somente se usufruir da atividade, como o transporte coletivo remunerado por tarifa.

Formas de descentralização e delegação dos Serviços Públicos

A prestação do serviço público pode ocorrer de maneira direta, quando centralizada nos entes federativos, ou descentralizada, por meio de outorga ou delegação. A outorga transfere a titularidade e a execução do serviço para entidades da administração indireta, exigindo previsão em lei específica, enquanto a delegação transfere unicamente a execução da atividade a particulares ou empresas por atos ou contratos administrativos.

Formas de delegação

Autorização

Constitui uma modalidade de delegação formalizada por ato administrativo discricionário e precário. Por meio dela, o Estado descentraliza e transfere a execução de uma atividade para o particular realizar em seu próprio benefício econômico, embora com reflexo e utilidade pública coletiva, inexistindo dever de indenização caso a administração decida revogar o ato.

Permissão

Efetiva-se por meio de contrato de adesão precedido de licitação pública, configurando uma delegação outorgada a pessoas físicas ou jurídicas sob regime de precariedade jurídica que possibilita a rescisão unilateral pelo poder concedente.

Concessão Comum

Realiza-se mediante contrato administrativo formalizado por prazo determinado com pessoa jurídica ou consórcio de empresas, exigindo processo licitatório prévio nas modalidades de concorrência ou diálogo competitivo. Essa delegação contratual divide-se em concessão de serviço público comum e concessão precedida da execução de obra pública. A remuneração da empresa privada decorre da arrecadação da tarifa paga diretamente pelos usuários.

Parcerias Público-Privadas (PPPs)

As Parcerias Público-Privadas constituem modalidades especiais de concessão disciplinadas pela Lei 11.079 de 2004. São contratos administrativos que exigem o valor mínimo de 10 milhões de reais e possuem prazo de vigência estabelecido entre 5 e 35 anos, computadas as prorrogações. As PPPs são estruturadas em duas categorias de concessão:

• Concessão patrocinada: consiste na delegação de serviços ou obras públicas em que a remuneração do parceiro privado é composta pela tarifa cobrada dos usuários combinada com uma contraprestação financeira regular paga pelos cofres públicos. Caso o aporte do Estado ultrapasse o patamar de 70% da remuneração total do contrato, o procedimento exigirá autorização legislativa prévia; e
• Concessão administrativa: configura-se quando a Administração Pública é a usuária direta ou indireta das prestações, respondendo integralmente pelos custos financeiros do contrato, inexistindo cobrança de tarifas dos cidadãos, como nos projetos de gestão de estabelecimentos prisionais.

A legislação veda a assinatura de contratos de PPP que apresentem como objeto único o fornecimento de mão de obra, a execução isolada de obra pública ou o fornecimento e instalação de equipamentos de forma simples.

Além disso, os riscos financeiros e operacionais do projeto são divididos entre o parceiro público e o privado por meio da repartição objetiva de riscos inscrita no edital. A licitação para as PPPs processa-se pelas modalidades de concorrência ou de diálogo competitivo, exigindo-se da empresa vencedora a constituição obrigatória de uma Sociedade de Propósito Específico (SPE) para a gestão do objeto contratual.

Extinção dos Contratos de Concessão

O encerramento do vínculo contratual entre o poder concedente e a concessionária ocorre pelas hipóteses descritas na Lei 8.987 de 1995:

• Advento do termo contratual: fim natural da vigência temporal estabelecida nas cláusulas do contrato;
• Encampação: retomada do serviço pelo Estado durante o prazo contratual por razões de interesse público, exigindo edição de lei autorizativa específica e pagamento prévio de indenização pelos investimentos não amortizados, sem que haja falta da empresa;
• Caducidade: extinção motivada pelo descumprimento total ou parcial das obrigações contratuais por culpa da concessionária, declarada por decreto após processo administrativo que assegure o contraditório e a ampla defesa;
• Rescisão: iniciada pela concessionária em razão de descumprimento de normas contratuais por culpa do Poder Concedente, exigindo obrigatoriamente o ajuizamento de ação judicial, período no qual a prestação não poderá ser interrompida até o trânsito em julgado da decisão;
• Anulação: declaração de invalidade do contrato motivada por ilegalidade verificada no procedimento licitatório ou na contratação, operada pela própria administração ou pelo Poder Judiciário;
• Falência ou extinção: encerramento das atividades jurídicas da empresa concessionária ou falecimento do titular em empresas de caráter individual.

Ao término do contrato, opera-se a reversão de bens, instituto por meio do qual as instalações e equipamentos vinculados à execução do serviço são transferidos ao patrimônio do Estado para assegurar a continuidade do atendimento, gerando direito a indenização pelos investimentos ainda não depreciados.

Como os serviços públicos são cobrados em prova?

Como vimos, os serviços públicos representam o conjunto de prestações coordenadas pelo Estado para a efetivação das necessidades gerais da sociedade sob parâmetros de igualdade, modicidade e continuidade.

O ordenamento jurídico brasileiro confere relevo constitucional ao tema, detalhando as responsabilidades dos entes federados e as exigências para que a iniciativa privada participe da execução dessas atividades de interesse público.

No Exame de Ordem e em concursos públicos, os enunciados costumam abordar as distinções entre as formas de extinção dos contratos de concessão, com ênfase nas diferenças práticas entre encampação e caducidade. As bancas avaliam o conhecimento do candidato acerca das exceções permitidas ao princípio da continuidade, exigindo o domínio das regras para suspensão do serviço por inadimplemento do usuário e os dias da semana em que o corte é vedado.

Outro ponto de recorrente atenção envolve a estrutura de custeio das atividades, testando a correta aplicação de tarifas para serviços facultativos de consumo mensurável e a impossibilidade de cobrança de taxas para serviços universais, como a iluminação pública, cuja fundamentação vincula-se ao teor do artigo 149-A da Constituição Federal e às súmulas dos tribunais superiores.

Da mesma forma, as distinções conceituais entre as figuras de transferência dos serviços públicos são cobradas com frequência por meio de questões exigem que o aluno identifique que a autorização é uma modalidade de delegação que se opera por ato unilateral e discricionário, enquanto a concessão e a permissão são delegações contratuais obrigatoriamente precedidas de licitação.

Por fim, as regras específicas da Lei de Parcerias Público-Privadas, tais como o teto de contraprestação pública sem lei autorizativa, os limites temporais de vigência contratual e o piso financeiro exigido para a formulação desses contratos, figuram constantemente em questões objetivas e discursivas.

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