Fiscal, extrafiscal ou parafiscal? entenda as funções do tributo!

A compreensão do sistema de arrecadação nacional exige o estudo detalhado de como as normas jurídicas utilizam as cobranças tributárias para atingir diferentes objetivos sociais e econômicos. As chamadas funções do tributo dividem-se em três grandes categorias doutrinárias: (i) a fiscalidade, (ii) a extrafiscalidade e (iii) a parafiscalidade.

Cada uma dessas vertentes possui regras próprias de destinação, de competência e de aplicação prática, servindo a propósitos que vão desde o custeio da máquina administrativa até a intervenção direta no mercado econômico.

Neste conteúdo, você compreenderá as definições, os fundamentos legais e os exemplos práticos de cada uma dessas modalidades. Verá também o impacto das recentes atualizações normativas na regulação do consumo (Reforma Tributária) e como o tema pode ser cobrado em prova, então continue a leitura para dominar a divisão funcional dos tributos!

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Funções do tributo

O que é a função fiscal do tributo?

A função fiscal corresponde à atuação tradicional e predominante do sistema de arrecadação. O seu objetivo principal é a obtenção de recursos financeiros para os cofres do Estado, permitindo a manutenção dos serviços públicos gerais e o financiamento das despesas previstas no orçamento.

Nessa modalidade, o poder público arrecada os valores diretamente dos contribuintes para compor o Tesouro, de modo que a característica marcante dos tributos predominantemente fiscais, notadamente no caso dos impostos, é a não vinculação da receita. Isso significa que o Estado recebe o montante e possui a liberdade de aplicá-lo conforme as prioridades e necessidades identificadas pela administração, sem a obrigação de reverter o valor arrecadado em uma contraprestação específica direta para quem pagou.

Os principais exemplos de tributos com finalidade estritamente fiscal no ordenamento brasileiro são:

• Imposto de Renda (IR): cobrado sobre a aferição de renda e proventos de qualquer natureza;
• Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS): de competência estadual, incidente sobre a movimentação de produtos e transporte intermunicipal ou interestadual;
• Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza (ISS): de competência municipal, incidente sobre a prestação de serviços listados em lei complementar.

O que é a função extrafiscal do tributo?

A extrafiscalidade ocorre quando o Estado utiliza a imposição ou a dispensa de tributos com o objetivo principal de intervir na realidade social, política, ambiental ou econômica, deixando a arrecadação de recursos em segundo plano. Por meio do aumento ou da redução de alíquotas, o governo busca incentivar certas condutas ou desestimular práticas que possam prejudicar a coletividade.

O fundamento constitucional da extrafiscalidade encontra amparo no artigo 170 da Constituição Federal, que rege a ordem econômica, bem como no artigo 145, parágrafo primeiro.

Art. 170. A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios:
I – soberania nacional;
II – propriedade privada;
III – função social da propriedade;
IV – livre concorrência;
V – defesa do consumidor;
VI – defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento diferenciado conforme o impacto ambiental dos produtos e serviços e de seus processos de elaboração e prestação;
VII – redução das desigualdades regionais e sociais;
VIII – busca do pleno emprego;
IX – tratamento favorecido para as empresas de pequeno porte constituídas sob as leis brasileiras e que tenham sua sede e administração no País.

Art. 145. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão instituir os seguintes tributos:
I – impostos;
II – taxas, em razão do exercício do poder de polícia ou pela utilização, efetiva ou potencial, de serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos a sua disposição;
III – contribuição de melhoria, decorrente de obras públicas.
§ 1º Sempre que possível, os impostos terão caráter pessoal e serão graduados segundo a capacidade econômica do contribuinte, facultado à administração tributária, especialmente para conferir efetividade a esses objetivos, identificar, respeitados os direitos individuais e nos termos da lei, o patrimônio, os rendimentos e as atividades econômicas do contribuinte.

Para garantir a agilidade necessária a essa regulação de mercado, a própria Constituição prevê exceções aos princípios da legalidade e da anterioridade para determinados tributos extrafiscais, permitindo que o Poder Executivo altere suas alíquotas por ato infralegal de forma rápida.

Tradicionalmente, os impostos que cumprem esse papel regulatório são:

• Imposto de Importação (II) e Imposto de Exportação (IE): utilizados para controlar o fluxo de mercadorias estrangeiras e proteger a indústria nacional;
• Imposto sobre Operações Financeiras (IOF): empregado para regular o mercado de crédito, câmbio e seguros; e
• Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI): aplicado para estimular ou desestimular setores da produção industrial.

O Imposto Seletivo no cenário de transição tributária

Com as inovações introduzidas pela Reforma Tributária, o modelo regulatório do antigo IPI passa a ser desempenhado pelo Imposto Seletivo (IS). Este novo tributo possui natureza fundamentalmente extrafiscal e foi instituído para desestimular a produção, a importação e a comercialização de bens e serviços nocivos à saúde humana ou ao meio ambiente.

A incidência do Imposto Seletivo pauta-se pelo princípio da seletividade, aplicando alíquotas maiores a itens como cigarros, bebidas alcoólicas, bebidas açucaradas, combustíveis fósseis e veículos automotores poluentes, com o intuito de moldar as decisões de consumo da população.

O que é a função parafiscal?

A parafiscalidade caracteriza-se pela delegação da capacidade tributária ativa, que compreende as funções de arrecadar e fiscalizar, para uma entidade diversa daquela que instituiu o tributo por meio de lei. O ente político com competência constitucional cria a exação, mas o produto arrecadado destina-se ao custeio de atividades específicas de instituições que atuam paralelamente ao Estado.

Diferentemente dos tributos fiscais, a receita da parafiscalidade é vinculada à finalidade da entidade beneficiária, ou seja, os recursos não ingressam no caixa geral do Tesouro para livre uso do governante, mas são direcionados para o sustento de atividades sociais, assistenciais ou corporativas.

As principais entidades e tributos que se enquadram nessa categoria são:

• Autarquias Federais: como o Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), que utiliza as contribuições previdenciárias para gerir a seguridade social;
• Entidades do Sistema S: que engloba instituições como SESI, SENAI, SESC e SEBRAE, que recebem contribuições específicas para o desenvolvimento de capacitação profissional e assistência social; e
• Conselhos de Fiscalização Profissional: como as anuidades pagas à Ordem dos Advogados do Brasil (OAB) ou ao Conselho Regional de Medicina (CRM), voltadas à fiscalização das respectivas categorias econômicas.

Como as funções do tributo podem ser cobradas em prova?

Como vimos, a divisão funcional dos tributos demonstra que a atividade impositiva do Estado ultrapassa a necessidade de abastecimento dos cofres públicos. Enquanto a fiscalidade garante os meios econômicos ordinários para a existência da administração, a extrafiscalidade atua como ferramenta de intervenção direta no mercado e na proteção de interesses sociais ou ambientais.

Por sua vez, a parafiscalidade viabiliza a descentralização de serviços públicos por meio do repasse de recursos a entidades paralelas que cooperam com as finalidades estatais. O equilíbrio entre essas três funções confere ao sistema tributário a capacidade de responder às demandas financeiras e regulatórias do país.

No Exame de Ordem e em concursos públicos, as funções do tributo costumam ser cobradas por meio de questões que exigem a identificação das exceções aos princípios constitucionais. As bancas examinadoras frequentemente testam o conhecimento do candidato sobre os impostos extrafiscais (II, IE, IPI e IOF), questionando a possibilidade de alteração de suas alíquotas por meio de decreto presidencial sem a observância estrita da anterioridade nonagesimal ou anual.

Outra abordagem recorrente envolve a análise de problemas práticos sobre a parafiscalidade, exigindo que o estudante identifique a legitimidade das contribuições destinadas ao Sistema S ou distinga se a entidade arrecadadora possui competência para criar o tributo ou apenas a capacidade para arrecadá-lo.

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