Regressiva OAB 100 dias (Dica 68) – Direito Administrativo: Professor Gustavo Scatolino

Espécies de Desapropriação

Desapropriação é o procedimento pelo qual o Poder Público retira a propriedade do particular, transferindo para si, ou para terceiros, por razões de utilidade pública, necessidade pública, ou de interesse social.
Dentre as formas de intervenção do Estado na propriedade, a desapropriação é a mais severa; ao contrário das demais formas de intervenção estudadas (restritivas), em que o Poder Público apenas condiciona o uso, uma vez que ela retira a propriedade do particular.
A Constituição garante o direito de propriedade, no artigo 5º, inciso XXII. Mais adiante, estabelece que a propriedade atenderá à sua função social (inciso XXIII)^[1], tratando-se também de princípio da ordem econômica (art. 170, III). Dessa forma, o texto constitucional assegura o direito à propriedade, mas com o objetivo de cumprir sua função social. Nesse cenário, pode surgir o instituto da desapropriação, na medida em que se a propriedade não cumprir a função social, poderá o proprietário perdê-la.
A desapropriação é iniciada mediante um procedimento administrativo, a partir de uma declaração do Estado afirmando ter interesse na desapropriação, dando início às medidas com a finalidade de transferência do bem, podendo todo o processo expropriatório ser encerrado nessa esfera, se não houver oposição do proprietário. Porém, em muitas vezes é acompanhada de uma fase judicial, na medida em que, não concordando o particular, o Estado deverá consumar o procedimento pela via judicial.
A desapropriação é forma originária de aquisição de propriedade, porque não decorre de nenhum título anterior, tornando-se o bem expropriado insuscetível de reivindicação, bem como a liberação de quaisquer ônus que sobre ele incidam (ex: hipoteca), ficando eventuais credores sub-rogados no preço.
Por ser aquisição originária de propriedade, mesmo que a indenização seja paga a pessoa que não seja o verdadeiro proprietário do bem, este não retornará ao domínio do expropriado. Prevê o art. 35, do Decreto-lei nº 3.365/41 que os bens expropriados, uma vez incorporados à Fazenda Pública, não podem ser objeto de reivindicação, ainda que fundada em nulidade do processo de desapropriação. Qualquer ação julgada procedente resolver-se-á em perdas e danos. Ademais, a ação judicial de desapropriação prossegue, independentemente de saber a Administração quem seja o proprietário e os eventuais ônus que incidem sobre o bem objeto da desapropriação se extinguem e ficam sub-rogados no preço (art. 31, Decreto-lei nº 3.365/41).
O art. 5º, inciso XXIV, da CF determina que a lei estabelecerá o procedimento para desapropriação por necessidade ou utilidade pública, ou por interesse social, mediante justa e prévia indenização em dinheiro, ressalvados os casos previstos na Constituição.
Portanto, são três tipos diferentes de desapropriação: 1) necessidade pública; 2) utilidade pública; 3) interesse social.
Sendo os pressupostos da desapropriação a necessidade ou utilidade pública ou interesse social, preferimos não incluir como espécie de desapropriação a retirada de glebas do particular utilizadas para culturas ilegais de plantas psicotrópicas, pois se trata, na verdade, de perda de bens, não se enquadrando em nenhum dos fundamentos autorizadores de desapropriação. Corrobora esse entendimento a ausência de indenização ao proprietário; ao contrário da desapropriação, que, necessariamente, deve ser acompanhada de indenização.
Desapropriação por necessidade pública
O Decreto-Lei nº 3.365/41 disciplinou o instituto da desapropriação, mas o legislador tratou os pressupostos de necessidade ou utilidade pública como sendo apenas um fundamento, utilizando, de forma genérica, a expressão utilidade pública.
A necessidade pública decorre de situações de emergência, em que é imprescindível a intervenção imediata do Estado, com a necessária transferência inadiável de bens de terceiros para o Poder Público.
O art. 5º, do Decreto-lei nº 3.365/41 apresenta algumas situações em que ocorre necessidade pública: segurança nacional, defesa do Estado, socorro público em caso de calamidade, salubridade pública, entre outras.
Desapropriação por utilidade pública
A utilidade pública ocorre nas situações em que é conveniente a transferência do bem para o Estado.
O art. 5º, do Decreto-lei nº 3.365/41 apresenta algumas situações em que ocorre necessidade pública: criação e melhoramento de centros de população, seu abastecimento regular de meios de subsistência, abertura, conservação e melhoramento de vias ou logradouros públicos; a execução de planos de urbanização; o parcelamento do solo, com ou sem edificação, para sua melhor utilização econômica, higiênica ou estética; a construção ou ampliação de distritos industriais, entre outras.
Desapropriação por interesse social
A desapropriação por interesse social é tratada, atualmente, na Lei nº 4.132 de 1962. Sua inserção na ordem constitucional deu-se com a Constituição de 1946.
O interesse social consiste nas situações em que mais se destaca a função social da propriedade. A Lei nº 4.132/62 determina que a desapropriação por interesse social será decretada para promover a justa distribuição da propriedade ou condicionar o seu uso ao bem estar social.
A desapropriação por interesse social comporta três espécies:

a) Desapropriação por interesse social “genérica”;

b) desapropriação por interesse social para fins de reforma agrária;

c) desapropriação por interesse social – Desapropriação Urbanística.

Denominamos desapropriação genérica, uma vez que não terá disciplina própria, ao contrário do que ocorre com as demais, desapropriação para fins de reforma agrária e desapropriação urbanística. No entanto, é importante destacar que a desapropriação “genérica” deve ter um fim específico, uma vez que para o poder público realizar qualquer desapropriação deve se ater a uma das hipóteses previstas em lei.
São casos de interesse social, conforme a Lei nº 4.132/62, entre outros: aproveitamento de todo bem improdutivo ou explorado sem correspondência com as necessidades de habitação, trabalho e consumo dos centros de população a que deve ou possa suprir por seu destino econômico; estabelecimento e manutenção de colônias ou cooperativas de povoamento e trabalho agrícola; construção de casas populares.
Apesar da desapropriação por interesse social ser de competência de todos os entes federativos (União, Estados, DF e Municípios), a desapropriação por motivo de interesse social de terras rurais para fins de reforma agrária a fim de condicionar o uso da terra à sua função social é de competência exclusiva da União.
A desapropriação de imóveis rurais para fins de reforma agrária, que tem como fundamento o interesse social, é disciplinada pelos arts. 184 a 191 da CF; pela Lei nº 8.629/93, arts. 18 a 23 do Estatuto da Terra (Lei nº 4.504/64) e seu procedimento judicial, regido pela Lei Complementar nº 76/93.

Há, ainda, a desapropriação urbanística que tem como pano de fundo o interesse social, de competência dos Municípios, originada pela Constituição de 1988, em seu art. 182, § 4º, que possui o caráter de punir o proprietário que não utiliza a propriedade urbana conforme sua função social.
Tanto a desapropriação para fins de reforma agrária como a urbanística são denominadas pela doutrina de desapropriação-sanção. Isso se justifica porque haverá a desapropriação pelo fato de o particular não utilizar a propriedade visando a atender a função social que nela deve estar presente. No caso da desapropriação urbanística, para a consumação da desapropriação, o Município deve promover medidas que visem a “incentivar” o proprietário a adequar a propriedade à função social; caso isso não ocorra, será efetivada a desapropriação.
Desapropriação-sanção ou confiscatória
Trata-se de modalidade de desapropriação, com caráter punitivo, ao proprietário que explora o cultivo de plantas psicotrópicas ou a exploração de trabalho escravo; desse modo, não adequando o uso de sua propriedade à função social. Sua fonte constitucional está no art. 243, da CF.
 
^[1].        XXII – é garantido o direito de propriedade; XXIII – a propriedade atenderá a sua função social;

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Gustavo Scatolino – Atualmente é Procurador da Fazenda Nacional. Bacharel em Direito e Pós-graduado em Direito Administrativo e Processo Administrativo. Ex-Assessor de Ministro do STJ. Aprovado em vários concursos públicos, dentre eles, Analista Judiciário do STJ, exercendo essa função durante 5 anos, e Procurador do Estado do Espírito Santo.

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