Regressiva OAB 100 dias (Dica 7) – Direito Administrativo: Professor Gustavo Scatolino

Caros examinandos e examinandas,
Daremos continuidade a Regressiva “100 dias para a OAB” com dicas importantes para o estudo do Direito Administrativo:
 
SEGURANÇA JURÍCIA, CONTRADITÓRIO, AMPLA DEFESA E REGISTRO DE APOSENTADORIA PERANTE O TRIBUNAL E CONTAS
O princípio visa a dar maior estabilidade às relações jurídicas, mesmo àquelas que a princípio apresentam ilegalidade.
Como a sociedade prefere a segurança das relações jurídicas, ao invés da sua instabilidade, houve a fixação do prazo decadencial de 5 anos, salvo comprovada má-fé, para a Administração anular seus atos, conforme prevê o art. 54, da Lei nº 9.784/99. Dessa forma, após 5 anos da edição de um ato administrativo, mesmo havendo ilegalidade nesse ato, não há mais, salvo comprovada má-fé, possibilidade de a Administração corrigir esse ato através da anulação.
Segundo Almiro Couto e Silva, à medida que o tempo vai passando, eventuais dúvidas sobre a legalidade do ato administrativo vão, gradativamente, perdendo relevo diante da crescente e sempre mais robustecida confiança na sua legalidade.^[1]
Questão que merece análise detalhada se refere ao prazo para registro de aposentadoria perante o TCU. Conforme a súmula vinculante nº 3, do STF, “nos processos perante o Tribunal de Contas da União asseguram-se o contraditório e a ampla defesa quando da decisão puder resultar anulação ou revogação de ato administrativo que beneficie o interessado, excetuada a apreciação da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma e pensão”.
De acordo com essa súmula, na análise pelo TCU de processos que ele deva fazer o registro se for resultar em determinação de anulação ou revogação, primeiro deve se conferir ao interessado a oportunidade para o exercício do contraditório e ampla defesa, antes da referida anulação ou revogação. Entretanto, a súmula faz exceção ao registro inicial de aposentadoria, reforma e pensão. Nesta hipótese não haverá direito ao contraditório e da ampla defesa perante o TCU
O STF entende que o registro de aposentadoria é ato complexo. Sendo assim, só está realmente formado o ato com a conjugação da vontade dos dois órgãos (órgão do servidor e TCU). Enquanto o servidor tem a concessão de aposentadoria apenas perante seu órgão de origem, esse ato ainda não está formado, pois apenas com o registro perante o TCU é que estará finalizado.^[2] Na verdade, o TCU não aprova um ato já pratica, mas sim participa da própria formação do ato, que só estará finalizado com a aquiescência da Corte de Contas.
Assim, o TCU não está submetido ao prazo de 5 anos para fazer o registro da aposentadoria. Esse é o entendimento que prevalece no STF, mas veremos que o Supremo Tribunal Federal possui alguns acórdãos (MS nº 24.448 e 25.116) no sentido de que o TCU tem que fazer o registro dentro de um prazo razoável, posição que, em alguns casos, já vem sendo perfilhada pelo STJ.
Entretanto, deve-se ter atenção. O TCU não está submetido ao prazo de 5 anos para o registro de aposentadoria, que se trata de ato complexo, mas para outros atos que não têm essa natureza está esse Tribunal sujeito ao prazo decadencial, a exemplo de atos que concedem incorporação de gratificação ou adicional.
No Mandado de Segurança nº 26.117/DF, Relator Min. Eros Grau, o STF entendeu que se operou a decadência para anulação do ato pelo TCU. Tratava-se de ascensão funcional interna de servidor no órgão de lotação em que o órgão de controle somente julgou as contas depois de mais de 10 anos. Entendeu-se que não consubstancia ato complexo a ascensão funcional.
Em outro julgado proferido pelo STF, entendeu-se que o ato de revisão de aposentadoria também está sujeito ao prazo decadencial de 5 anos. Após o aperfeiçoamento da aposentadoria, que ocorre com o registro perante o TCU, esse Tribunal tem o prazo de 5 anos para fazer a revisão do ato de concessão inicial. E, ainda, deve conceder contraditória e ampla defesa previamente.
Dissemos, anteriormente, que o STF tem posição no sentido de que o TCU não deve garantir o contraditório e a ampla defesa, se resolver negar registro de aposentadoria, conforme entendimento da súmula vinculante número 3. Entretanto, um novo paradigma vem sendo traçado no Supremo, exigindo a observância desses princípios quando o TCU não analisa o registro inicial em tempo razoável^[3]. Tem-se adotado como período razoável para análise do ato o prazo de 5 anos, entre a concessão do ato e o registro pela Corte de Contas, em razão do art. 54, da Lei nº 9.784/99. É o que se depreende da seguinte decisão:
A inércia da Corte de Contas, por sete anos, consolidou, de forma positiva, a expectativa da viúva, no tocante ao recebimento de verba de caráter alimentar. Este aspecto temporal condiz, intimamente, com o princípio da segurança jurídica, projeção objetiva do princípio da dignidade da pessoa humana e elemento conceitual do Estado de Direito. O prazo de cinco anos é de ser aplicado aos processos de contas que tenham por objeto o exame de legalidade dos atos concessivos de aposentadorias, reformas e pensões. Transcorrido in albis o interregno quinquenal, é de se convocar os particulares para participar do processo de seu interesse, a fim de desfrutar das garantias do contraditório e da ampla defesa (inciso LV, do art. 5º) (MS 24.448/DF, DJ 14/11/2007, Informativo 488). (ver também MS 25116)^[4]
Em outro julgado, proferido pelo PLENO do STF, decidido por maioria (informativo 599), foi concedido o mandado de segurança para anular acórdão do TCU, para o fim de ser assegurada a oportunidade do uso das garantias constitucionais do contraditório e da ampla defesa. Na situação dos autos, a Corte de Contas negara registro a ato de aposentadoria especial de professor, por considerar indevido o cômputo de serviço prestado sem contrato formal e sem o recolhimento das contribuições previdenciárias. Não obstante admitindo o fato de que a relação jurídica estabelecida no caso se dá entre o TCU e a Administração Pública, o que, em princípio, não reclamaria a audição da parte diretamente interessada, entendeu-se, tendo em conta o longo decurso de tempo da percepção da aposentadoria até a negativa do registro (cinco anos e oito meses), haver direito líquido e certo do impetrante de exercitar as garantias do contraditório e da ampla defesa. Salientou-se a necessidade de se fixar um tempo médio razoável a ser aplicado aos processos de contas cujo objeto seja o exame da legalidade dos atos concessivos de aposentadorias, reformas e pensões, e afirmou-se poder se extrair, dos prazos existentes no ordenamento jurídico brasileiro, o referencial de cinco anos.
Essa é a nova orientação que vem se firmando no STF, no sentido de se conceder direito ao contraditório e da ampla defesa, quando a anulação do ato de aposentadoria ocorre depois de tempo razoável de sua concessão: em média, 5 anos.
Sob esse fundamento, o Supremo aplicou orientação firmada no MS 25.116/DF (v. Informativo 599) para anular acórdão do TCU, a fim de ser assegurada a oportunidade do uso das garantias constitucionais do contraditório e da ampla defesa. Tratava-se, na espécie, de mandado de segurança impetrado contra atos do TCU e do Coordenador-Geral de Recursos Humanos do Ministério dos Transportes, que implicaram no cancelamento da pensão especial percebida pela impetrante. Tendo em conta que ela vinha recebendo a pensão há quase 10 anos, de forma ininterrupta, entendeu-se que o seu benefício não poderia ter sido cessado, sem que lhe fosse oportunizada manifestação. Vencidos os Ministros Celso de Mello e Cezar Peluso, Presidente, que concediam a ordem totalmente, pronunciando a decadência, e os Ministros Ellen Gracie e Marco Aurélio que a denegavam. MS 25403/DF, rel. Min. Ayres Britto, 15.9.2010. (MS-25403-Informativo 600).
Assim, percebe-se que, paulatinamente, o STF vem desenhando um novo modelo sobre a garantia do direito ao contraditório e da ampla defesa nos atos de anulação de aposentadoria, reforma ou pensão. Em razão dessa nova orientação, que vem se consolidando no STF, inevitavelmente a súmula vinculante nº 3 deverá ter sua redação alterada, ou, até mesmo, será objeto de cancelamento.
Por fim, não podemos deixar de fazer a crítica referente à edição de súmulas vinculantes, sem debate aprofundado sobre o tema; assim como aconteceu com a súmula vinculante nº 13, que dispõe sobre o nepotismo, entre outras. Novamente sem examinar diversos precedentes antes de consolidar o entendimento, o STF edita súmula que já não é mais aplicada conforme está disposta.
Na sua prova, então, atenção

^[1].        SILVA, Almiro e Couto. O princípio da segurança jurídica (proteção à confiança) no Direito Público Brasileiro e do direito da Administração Pública de anular seus próprios atos administrativos: o prazo decadencial do art. 54 da Lei do Processo Administrativo da União (Lei nº 9.784/99). In: Revista Brasileiro de Direito Público – RBDP, Belo Horizonte, ano 2, nº 6, p. 48-49, jul./set., 2004.
^[2].        Apesar do STF entender que o registro de aposentadoria é ato complexo, entendemos que seria caso de ato composto, pois o ato do TCU apenas aprova, confirma outro ato. Entretanto, para fins de concurso deve ser adotada a posição do STF no sentido de que é ato complexo.
^[3].        O termo a quo do prazo de 5 anos para que o Tribunal de Contas da União – TCU examine a legalidade dos atos concessivos de aposentadorias, reformas e pensões, conta-se a partir da data de chegada do processo administrativo na própria Corte de Contas. MS 24781/DF, rel. orig. Min. Ellen Gracie, red. p/ o acórdão Min. Gilmar Mendes, 2.3. 2011. (MS-24781) – Informativo nº 618 STF.
^[4].        REsp 1098490/SC, Rel. Ministro NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO, QUINTA TURMA, julgado em 05/03/2009, DJe 27/04/2009
 

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Gustavo Scatolino – Atualmente é Procurador da Fazenda Nacional. Bacharel em Direito e Pós-graduado em Direito Administrativo e Processo Administrativo. Ex-Assessor de Ministro do STJ. Aprovado em vários concursos públicos, dentre eles, Analista Judiciário do STJ, exercendo essa função durante 5 anos, e Procurador do Estado do Espírito Santo.

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