Hierarquia da Polícia Militar: estrutura, funções e cadeia de comando

No estudo da evolução histórica da administração, duas instituições são de fundamental importância por sobreviverem aos séculos da História: a igreja e o exército.

Igreja, especialmente pela Igreja Católica Apostólica Romana, que mais se mostrou presente no mundo ocidental, com uma forma compacta e eficiente de autogerenciamento que permitiu sua longevidade inequívoca. O exército – ou, melhor, as organizações militares –, modo igual, são exemplos de gestão em que a fórmula é repetida no transcorrer dos séculos, não havendo singular período da História em que uma instituição com feição militar não se mostrasse presente. 

São, enfim, signos de sucesso no que concerne à administração de seus recursos e fins propostos, razão pela qual serviram de objeto de estudo e de inspiração para alguns teóricos da Administração, caso de Henri Fayol, com sua Teoria Clássica da Administração. 

Há um ponto em comum entre essas duas ordens institucionais que sobrevive até os tempos atuais e que merece a atenção de todos: são instituições centradas na ideia de hierarquia.

Ao ter por liame de sucesso a hierarquização de seus quadros, a “igreja” e o “exército” despertam a atenção para o estudo mais detido dessa ligação, o que ecoa nas atuais instituições militares, o que inclui, obviamente, as instituições militares brasileiras, tema que se pretende aqui abordar sob o enfoque das Polícias Militares, em uma peculiar construção que pode favorecer sua melhor compreensão.

Instituições Militares e Constituição Federal

Ao se referir às instituições militares brasileiras, obviamente, não se está a englobar toda e qualquer instituição hierarquizada, mas apenas aquelas que, pela norma fundamental do Estado Brasileiro, são adjetivadas como militares, e, nesse caminho, são identificadas as instituições federais, geridas no âmbito da União, e as estaduais, realidades presentes nos Estados e no Distrito Federal.

No âmbito federal, as organizações militares são Forças Armadas brasileiras, compostas pela Marinha, pelo Exército e pela Aeronáutica, instituições nacionais, nos termos do art. 142 da Constituição Federal, “permanentes e regulares, organizadas com base na hierarquia e na disciplina, sob a autoridade suprema do Presidente da República, e destinam-se à defesa da Pátria, à garantia dos poderes constitucionais e, por iniciativa de qualquer destes, da lei e da ordem”.

Já no nível estadual e do Distrito Federal, as instituições militares são rotuladas como forças auxiliares e reserva do Exército (art. 144, § 6º, da Constituição Federal), consistindo nas Polícias Militares e nos Corpos de Bombeiros Militares. Os integrantes dessas instituições, que nos termos do art. 42 da Constituição Federal são organizadas com base na hierarquia e disciplina, são militares dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios.

A hierarquia e a disciplina, como se extrai, formam um binômio de organização das instituições militares brasileiras, o que, por ter dignidade constitucional, constitui-se em bens jurídicos que devem ser tutelados pelo Direito, isso como parte do interesse de toda a sociedade. Em outros termos, interessa ao povo brasileiro que as Forças Armadas e as Forças Auxiliares estejam sob o controle estrito da hierarquia e da disciplina, sob pena de, em assim não sendo, constituírem verdadeiros grupos armados sem o necessário controle democrático, como inspira a Constituição Federal.

Hierarquia como bem jurídico tutelado pelo Direito

A elevação da hierarquia (e da disciplina) à categoria de bem jurídico, traz consequências muito importantes no Direito, notadamente por inaugurar o respaldo para a elaboração e a aplicação de normas de repressão de condutas que aviltem esse bem jurídico.

Para ficar no exemplo do Direito Penal Militar – seria possível avaliar outros ramos do Direito, como o Direito Disciplinar Militar –, há no Código Penal Militar normas incriminadoras abstratas que podem ser aplicadas na repressão de condutas que agridam a hierarquia, como o caso de crimes de violência contra superior (art. 157 do Código Penal Militar) e de violência contra inferior hierárquico (art. 175 do Código Penal Militar), tipos penais que, no caminho construído são perfeitamente consentâneos com a vontade constitucional.

Essa concepção, de se notar, tem o respaldo do Supremo Tribunal Federal que, em algumas ocasiões, exaltou a necessidade de as instituições militares serem pautadas pela hierarquia e disciplina. Em um exemplo dessa visão da “Suprema Corte”, o Partido Social Liberal (PSL) ajuizou Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) diante do art. 166 do Código Penal Militar, que tipifica o delito de publicação ou crítica indevida, em que uma das condutas típicas é a de o militar criticar publicamente ato de seu superior, o que pretensamente se chocava com a liberdade de manifestação do pensamento, assegurada no art. 5º, IV, da Constituição Federal. Constituiu-se, assim, a ADPF n. 475, que teve por relator o Ministro Dias Toffoli, julgada pelo Pleno em 13/04/2023, decidindo-se:

ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. ARTIGO 166 DO DECRETO-LEI Nº 1.001, DE 21 DE OUTUBRO DE 1969. CÓDIGO PENAL MILITAR. CRÍTICA A ATO DE SUPERIOR OU A ASSUNTO ATINENTE À DISCIPLINA MILITAR, OU A QUALQUER RESOLUÇÃO DO GOVERNO. CONDUTA TIPIFICADA COMO CRIME MILITAR. DIREITOS FUNDAMENTAIS. RESTRIÇÃO À LIBERDADE DE EXPRESSÃO. PONDERAÇÃO ENTRE PRECEITOS FUNDAMENTAIS. NORMA COMPATÍVEL COM O SISTEMA NORMATIVO-CONSTITUCIONAL VIGENTE. POSSIBILIDADE DE QUE SEJAM ANALISADAS E SOPESADAS TODAS AS CIRCUNSTÂNCIAS DE CADA CASO CONCRETO. AFERIÇÃO DA PRESENÇA DE TODAS AS ELEMENTARES DO TIPO PENAL. IMPROCEDÊNCIA DO PEDIDO. 

1. As normas constitucionais devem ser compreendidas de modo que a elas seja dada máxima efetividade, sem se olvidar da coerência que o sistema impõe. Precedentes. 

2. Na espécie, está-se diante de dispositivo do Código Penal Militar que proíbe os militares de criticar publicamente ato de seu superior ou assunto atinente à disciplina militar, ou a qualquer resolução do governo, sob pena de detenção. O Supremo Tribunal Federal já teve a oportunidade de se debruçar sobre matéria relacionada à ponderação entre o preceito da liberdade de expressão e os postulados da hierarquia e da disciplina, sob o prisma das carreiras policiais, cuja lógica, mutatis mutandis, em tudo se aplica ao presente caso (v.g., ADPF nº 353, Rel. Min. Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, julgado em 21/6/21, publicado no DJe de 30/6/21). 

3. A livre manifestação de ideias, quaisquer que sejam ‘ mesmo que envolvam críticas e protestos ‘, é condição sine qua non para o amadurecimento do sistema democrático e para o desenvolvimento da sociedade pluralista pretendida pelo legislador constituinte. No entanto, na linha do entendimento já firmado pela Corte, há que se atentar para a singularidade das carreiras militares, sejam elas policiais ou propriamente militares, que igualmente são subservientes aos postulados da hierarquia e da disciplina, e cujas limitações “visam a atender à supremacia do bem coletivo em detrimento de interesses particulares, até pela força, se necessário” (ADI nº 6.595, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe de 5/8/22). 

4. A previsão normativa em apreço não ofende, a priori, os princípios e valores constitucionalmente protegidos. Ao reprimir a crítica dos militares “a atos de seu superior ou assunto atinente à disciplina militar, ou a qualquer resolução do Governo”, a norma pretende evitar excessos no exercício da liberdade de expressão que comprometam a hierarquia e a disciplina internas, postulados indispensáveis às instituições militares, e, assim, em última análise, impedir que se coloquem em risco a segurança nacional e a ordem pública, bens jurídicos vitais para a vida em sociedade. Nada obsta, todavia, que sejam analisadas e sopesadas todas as circunstâncias de cada caso concreto, a fim de se aferir se estão presentes todas as elementares do tipo penal. 5. Pedido julgado improcedente, tendo em vista a recepção do art. 166 do Código Penal Militar (g.n.).

Destaque-se que, na compreensão do Supremo, normas incriminadoras militares que busquem obstar excessos no exercício da liberdade de expressão que comprometam a hierarquia e a disciplina internas das instituições militares são perfeitamente ajustadas ao sistema constitucional de direitos e garantias, o que respalda a concepção de que esses elementos – hierarquia e disciplina – são bens jurídicos com dignidade constitucional. 

Postos e graduações das Polícias Militares

Chega o momento de pormenorizar o que se entende por hierarquia, o que não pode ser feito sem que se tenha uma concepção genérica dessa grandeza.

Nessa concepção genérica, deve-se partir do estudo dos poderes da administração, essencialmente o poder hierárquico, ou, como quer Maria Sylvia Zanella Di Pietro, poderes decorrentes da hierarquia. Para a autora:

A organização administrativa é baseada em dois pressupostos fundamentais: a distribuição de competências e a hierarquia. O direito positivo define as atribuições dos vários órgãos administrativos, cargos e funções e, para que haja harmonia e unidade de direção, ainda estabelece uma relação de coordenação e subordinação entre os vários órgãos que integram a Administração Pública, ou seja, estabelece a hierarquia.

Dessa maneira, a ideia inaugural é compreender que, para melhor se organizar, a administração pública, para além de ter definidas as atribuições de seus órgãos, enumera uma relação verticalizada, em que órgãos inferiores devem acato a órgãos superiores, marcando-se uma relação hierárquica.

Não é diferente no bojo da administração militar, ou seja, também nas Forças Armadas e nas Forças Auxiliares – e, talvez, principalmente nelas, como presume-se ter compreendido Fayol, como se ensaiou acima –, deve-se ter a hierarquização como fator central de organização e justamente por essa razão identificou o legislador constituinte a relevância necessária para colocar no texto da norma fundamental a hierarquia – e a disciplina – como elemento central dessas instituições.

Há um conceito, no entanto, de hierarquia militar, trazido, por exemplo, no Estatuto dos Militares, a lei n. 6.880, de 9 de dezembro de 1980. No § 1º do art. 14 desse Estatuto, define-se a hierarquia militar como “a ordenação da autoridade, em níveis diferentes, dentro da estrutura das Forças Armadas. A ordenação se faz por postos ou graduações; dentro de um mesmo posto ou graduação se faz pela antiguidade no posto ou na graduação. O respeito à hierarquia é consubstanciado no espírito de acatamento à sequência de autoridade”. 

No âmbito das Polícias Militares (e Corpos de Bombeiros Militares), esse conceito é reproduzido, por vezes sob o signo de hierarquia policial-militar, qual ocorre no Estado de São Paulo, pelo art. 3º da Lei Complementar n. 893, de 9 de março de 2001, que instituiu o Regulamento Disciplinar da Polícia Militar daquele Estado. Segundo esse dispositivo, a hierarquia policial-militar “é a ordenação progressiva da autoridade, em graus diferentes, da qual decorre a obediência, dentro da estrutura da Polícia Militar, culminando no Governador do Estado, Chefe Supremo da Polícia Militar”. Prossegue em seu § 1º dispondo que a “ordenação da autoridade se faz por postos e graduações, de acordo com o escalonamento hierárquico, a antiguidade e a precedência funcional”.

Em suma, portanto, hierarquia militar – ou policial-militar – é a ordenação, a sobreposição de postos e graduações, desaguando em uma distribuição de atribuições em que as posições mais próximas à base possuem menor espectro do que aquelas no topo da carreira.

Como se percebe, o cenário acima delineado exige a compreensão de duas realidades que devem ser esmiuçadas: posto e graduação. 

Em uma abordagem mais singela, pode-se dizer que postos e graduações são os cargos dos militares, respectivamente de oficiais e de praças. Como se extrai de normas atinentes às instituições militares – a exemplo dos §§ 2º e 3º do art. 3º da já mencionada Lei Complementar n. 893, de 9 de março de 2001, do Estado de São Paulo – posto é o grau hierárquico dos oficiais e graduação é o grau hierárquico das praças, o que indica a divisão dos ranks militares em duas grandes categorias, os oficiais e praças.

Essas duas categorias não são paralelas, mas também sobrepostas, ou seja, os oficiais possuem posição hierárquica superior às praças, isso com o respaldo normativo, por exemplo, da Lei n. 14.751, de 12 de dezembro de 2023, que instituiu a Lei Orgânica Nacional das Polícias Militares e dos Corpos de Bombeiros Militares dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios. Essa Lei atende ao comando constitucional do inciso XXI do art. 22, segundo o qual compete privativamente à União legislar sobre “normas gerais de organização, efetivos, material bélico, garantias, convocação, mobilização, inatividades e pensões das polícias militares e dos corpos de bombeiros militares”.

Pois bem, pelo art. 12 da Lei n. 14.751/2023, a hierarquia nas polícias militares e nos corpos de bombeiros militares dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios, em razão de seu regime jurídico constitucional militar e dos fundamentos das Forças Armadas, deve observar a seguinte estrutura básica:

I – oficiais:

a) oficiais superiores:

1. coronel;

2. tenente-coronel;

3. major;

b) oficiais intermediários: capitão;

c) oficiais subalternos:

1. primeiro-tenente;

2. segundo-tenente;

II – praças especiais:

a) aspirante a oficial;

b) cadete;

c) aluno-oficial;

III – praças:

a) subtenente;

b) primeiro-sargento;

c) segundo-sargento;

d) terceiro-sargento;

e) aluno-sargento;

f) cabo;

g) soldado;

h) aluno-soldado.

Enxerga-se nitidamente a divisão entre oficiais e praças e, ainda, uma subdivisão, em que os oficiais podem ser subalternos, intermediários ou superiores, enquanto as praças podem ser praças (propriamente ditas) e praças especiais. Apenas à guisa se comparação, nas Forças Armadas a definição de postos e graduações está no Anexo I da Lei n. 6.880/1980, havendo diferenças interessantes, a exemplo da existência de oficiais-generais, que não ocorrem nas Polícias Militares e Corpos de Bombeiros Militares.

Deve-se destacar que pelo § 2º do art. 8º do Decreto-Lei n. 667, de 2 de julho de 1969, permitia-se que os Estados da Federação, por leis Estaduais, suprimissem um ou mais postos ou graduações dessa escala hierárquica, bem como que a graduação de Soldado fosse fracionada em classes, até o número máximo de três. Embora esse dispositivo tenha sido revogado pela Lei n. 14.751/2023, algumas Polícias Militares lançaram mão dessa possibilidade, caso da “Brigada Militar” do Rio Grande do Sul, como anotam Jorge César de Assis e João Carlos Toledo Júnior:

Sob a ótica da legislação anterior, fez sensível alteração em seus círculos hierárquicos, postos e graduações. A Lei Complementar 10.990, de 18 de agosto de 1997, Estatuto dos Servidores Militares da Brigada Militar do Estado do Rio Grande do Sul, dispõe em seu art. 14, que os círculos e a escala hierárquica na Brigada Militar são os seguintes: a) SERVIDORES MILITARES DE NÍVEL SUPERIOR: círculo de oficiais superiores [ coronel, tenente-coronel e major ], círculo de oficiais intermediários [ capitão ]; b) SERVIDORES MILITARES DE NÍVEL MÉDIO: círculo de oficiais subalternos [ 1º tenente ], círculo de sargentos [ 1º sargento – 2º sargento ], círculo de soldados [ soldado ]; c) PRAÇAS ESPECIAIS: c.1) Em formação, para ingresso na carreira de nível superior. Têm acesso ao Círculo de Oficiais Subalternos: Aluno – Oficial; PRAÇAS: c.2) Em formação, para ingresso na carreira de nível médio. Têm acesso ao Círculo de Sargentos: Aluno do Curso Técnico em Segurança Pública; c.3) Têm acesso ao Círculo de Soldados: Aluno do Curso de Formação de Soldado. Foram extintos, portanto, os graus hierárquicos 2º tenente, aspirante a oficial, subtenente, 3º sargento e Cabo.

A observância dos estamentos hierárquicos, com a devida obediência, colabora para a formação da cadeia de comando, que consiste em uma formal e ininterrupta linha de autoridade, meio ideal para a transmissão e acatamento das ordens que surgem do escalão superior.

Há que se delinear, ademais, o conceito de patente, termo que sempre é apresentado ao lado de posto, a exemplo do que consigna o inciso VI do § 3º do art. 142 da Constituição Federal.

Resgate-se que posto é o grau hierárquico do oficial e que graduação é o grau hierárquico da praça. Patente, apenas conferida aos oficiais, é o título jurídico, vitalício e protegido por lei que confirma e assegura o posto, ou seja, são as prerrogativas inerentes ao posto, certificadas juridicamente pela carta-patente. Um oficial, por exemplo, pode estar no posto de primeiro-tenente, ou de capitão e terá, como patente, a garantia jurídica dessa posição hierárquica.

Nessa senda, analise-se, também, o art. 18 da Lei n. 14.751/2023, que dispõe que são garantias das polícias militares e dos corpos de bombeiros militares dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios, bem como de seus membros ativos e veteranos da reserva remunerada e reformados a patente, em todos os níveis e na sua plenitude, aos oficiais, e graduação às praças, com as vantagens, prerrogativas, direitos e deveres a eles inerentes, na ativa, na reserva ou na reforma, nos termos dos arts. 42 e 142 da Constituição Federal (inciso XV), chancelando que patente são as prerrogativas dos postos.

Considerações finais

Atribui-se a Napoleão a máxima que condensa a importância fundamental da manutenção da disciplina, forte instrumento de controle das tropas militares: “A disciplina é a primeira qualidade do soldado; o valor é apenas a segunda”.

Indissociável da disciplina está a hierarquia, ou, mais precisamente, a obediência hierárquica, grafada em algumas normas disciplinares como manifestação essencial justamente da disciplina.

Hierarquia e disciplina são a base de organização das instituições militares, a argamassa que dá a junção da tropa sob um comando único, favorecido pela cadeia de comando, de sorte que uma ordem emitida pela cúpula institucional, ou pelo chefe supremo da Força, seja retransmitida e cumprida nos escalões subordinados. Por isso é crucial conhecer a hierarquia das Polícias Militares – e demais instituições militares.

Afinal, uma força militar que não respeite a hierarquia e a disciplina nada mais é do que do que um grupo de baderneiros, pessoas desordenadas – que, para piorar, podem portar armas –, rotuladas, em uma de suas acepções populares, como farândola.