Coluna Futuro Fiscal: A CPMF

Tem uma coisa que é muito legal nos estudos… Você passa a compreender como o mundo real funciona. Vou te mostrar uma dessas, bem simples, em Direito Tributário. E ela é ótima, pois tangencia diversos pontos da matéria.

Você lembra das prorrogações da CPMF (Contribuição Provisória sobre a Movimentação Financeira)?

Essas prorrogações tinham de ser feitas por meio de Emenda Constitucional. Uma dificuldade tremenda por conta do quórum de aprovação (3/5). Contudo, a Lei que regia a sua incidência era uma lei ordinária, a de n. 9.311, de 24 de outubro de 1996. A última dessas prorrogações foi feita pela Emenda Constitucional n. 42, de 2003, que prorrogou o tributo até 31 de dezembro de 2007. O governo, no final de 2007, tentou uma nova prorrogação, mas não conseguiu, não teve força política.

A CPMF, em termos arrecadatórios, é um tributo muito eficiente. Ela arrecada bastante, pois todo mundo faz movimentação financeira. Ninguém vai sair carregando uma mala de dinheiro para entregar a outra pessoa. Por isso, diariamente são movimentados bilhões pelo sistema financeiro. Por outro lado, é muito fácil controlar um tributo que incide sobre a movimentação. Os bancos têm de manter registro eletrônico de todas as transações, o repasse é automático para a conta do Tesouro. Bom demais…

Claro que prorrogar a CPMF demanda capital político do Governo. Ninguém quer ser tributado. A cada cinco ou seis anos, precisar de aprovação de três quintos do Congresso não é nada fácil. Contudo, eu ainda não expliquei por que é necessária uma Emenda Constitucional para fazer nascer a CPMF. Vamos para o § 4º do art. 195 da CF:

Art. 195. A seguridade social será financiada por toda a sociedade, de forma direta e indireta, nos termos da lei, mediante recursos provenientes dos orçamentos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, e das seguintes contribuições sociais:

(…)

§4º A lei poderá instituir outras fontes destinadas a garantir a manutenção ou expansão da seguridade social, obedecido o disposto no art. 154, I.

Tá, eu sei… Você não entendeu por que as condições para que se crie uma nova contribuição social estão no art. 154, inciso I. Vamos a ele:

Art. 154. A União poderá instituir:

I − mediante lei complementar, impostos não previstos no artigo anterior, desde que sejam não cumulativos e não tenham fato gerador ou base de cálculo próprios dos discriminados nesta Constituição.

Tem de ser por meio de lei complementar, fácil, se consegue por Emenda Constitucional, muito mais fácil por Lei complementar (quórum de maioria absoluta). Não pode ter base de cálculo ou fato gerador próprios das contribuições que se encontram na Constituição. Também é fácil, a CPMF não replica nenhuma das contribuições que está ali. Agora… A CPMF é cumulativa.

Imagina que a CPMF incide sobre “qualquer operação liquidada ou lançamento realizado, que representem circulação escritural ou física de moeda, e que resulte ou não transferência da titularidade dos mesmos valores, créditos e direitos”[1]. Não tem nem como se pensar em reduzir o valor do tributo pago anteriormente, pois não é possível se estabelecer uma cadeia de transferências aqui. As transferências financeiras funcionam mais como uma rede do que como uma cadeia simples.

Bom, se o tributo é cumulativo, a União não pode utilizar-se da sua competência residual para instituí-lo. Uma lei complementar seria inconstitucional. Por isso, a necessidade de emenda.

Agora, se você for um pouquinho mais malicioso(a), vai pensar: “Por que uma contribuição? Por que a União não usa a sua competência residual para criar um Imposto Provisório sobre as Movimentações Financeiras (IPMF)?

Ela já tentou, acredita? Pois é, o imposto foi considerado inconstitucional por conta da Emenda Constitucional ter disposto que, quanto a tal tributo, não se aplica o art. 150, III, b e VI, da Constituição. Nas palavras do STF, esses princípios são imutáveis porque:

1. − o princípio da anterioridade, que é garantia individual do contribuinte (art. 5., par. 2., art. 60, par. 4., inciso IV e art. 150, III, “b” da Constituição); 2. − o princípio da imunidade tributária reciproca (que veda a União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios a instituição de impostos sobre o patrimônio, rendas ou serviços uns dos outros) e que e garantia da Federação (art. 60, par. 4., inciso I, e art. 150, VI, “a”, da C.F.); 3. − a norma que, estabelecendo outras imunidades impede a criação de impostos (art. 150, III) sobre: “b”): templos de qualquer culto; “c”): patrimônio, renda ou serviços dos partidos políticos, inclusive suas fundações, das entidades sindicais dos trabalhadores, das instituições de educação e de assistência social, sem fins lucrativos, atendidos os requisitos da lei; e “d”): livros, jornais, periódicos e o papel destinado a sua impressão; 3. Em consequência, e inconstitucional, também, a Lei Complementar n. 77, de 13.07.1993, sem redução de textos, nos pontos em que determinou a incidência do tributo no mesmo ano (art. 28) e deixou de reconhecer as imunidades previstas no art. 150, VI, “a”, “b”, “c” e “d” da C.F. (arts. 3., 4. e 8. do mesmo diploma, L.C. n. 77/93). (ADI 939, Relator(a): Min. SYDNEY SANCHES, Tribunal Pleno, julgado em 15/12/1993, DJ 18-03-1994 PP-05165 EMENT VOL-01737-02 PP-00160 RTJ VOL-00151-03 PP-00755)

Aliás, foi nesse julgado que ficou estabelecido que o princípio da anterioridade é uma garantia individual e, por isso, uma cláusula pétrea, imutável.

Mesmo com tudo isso, a União poderia ter insistido e proposto uma lei complementar na qual os mesmos erros não fossem cometidos. Só que ela preferiu partir para uma contribuição. Você imagina o porquê? Vamos agora para o art. 157, inciso II, da CF:

Art. 157. Pertencem aos Estados e ao Distrito Federal:

(…)

II − vinte por cento do produto da arrecadação do imposto que a União instituir no exercício da competência que lhe é atribuída pelo art. 154, I.

Veja, se ela cria um imposto utilizando-se da sua competência residual, sem uma Emenda Constitucional, vinte por cento tem de ser dividido com os Estados. Por outro lado, a CPMF é só dela, não tem de dividir com ninguém.

Viu como está tudo ligado? Por isso, quando você passa a entender do assunto, o mundo real fica muito mais divertido. E os concursos, mais fáceis de passar. 😉

[1] Art. 1º da Lei n. 9.311, de 24 de outubro de 1996.

Paula Gonçalves

Mestre em Direito Tributário pela Universidade Católica de Brasília – UcB, formada em Direito pelo UniCEUB, com especializações em Direito Constitucional pelo Instituto Brasiliense de Direito Público – IDP e em Diplomado en Tributación pelo Centro Interamericano de Administrações Tributárias – Ciat. Professora de Direito Previdenciário da Pós-Graduação no IDP. Professora de Direito Administrativo na Graduação de Administração Pública no IDP. Coaching de concursos. Auditora Fiscal da Receita Federal do Brasil, onde trabalha com legislação tributária e aduaneira.

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