Doutrina OAB: Características gerais das normas primárias da União

Por: Projeto Exame de Ordem | Cursos Online
As normas primárias da União estão previstas expressamente no texto da Constituição de 1988 – art. 59. Vamos a elas:

1. Leis Complementares

O próprio nome dá ideia de que esta espécie normativa prevista no Texto Constitucional visa a complementá-lo, não no sentido de integrá-lo como as emendas fazem e sim no sentido de especificá-lo, detalhar matérias que foram consideradas de grande importância para o Constituinte Originário.
A lei complementar trata de matérias que o legislador constituinte alçou a uma regulamentação mais rígida em face de sua importância, exigindo assim, teoricamente, uma mais detida análise para sua elaboração.
O Legislador terá que tratar da matéria com mais cautela do que na feitura de outras normas infraconstitucionais, dada a maior repercussão que pode trazer. As matérias já têm suas linhas básicas traçadas no texto da Constituição e cabe agora ao legislador, mediante um procedimento (processo legislativo) diferenciado e mais dificultoso que o das leis ordinárias, detalhar melhor a vontade constitucional.

1.1. Diferença para lei ordinária

São duas as diferenças constitucionais encontradas entre Lei Complementar (LC) e Lei Ordinária (LO).

A LC tem processo legislativo com quórum qualificado de maioria absoluta (art. 69 enquanto a LO tem quórum de maioria simples, segue a regra geral traçada no art. 47.
A LC tem hipóteses taxativamente previstas na Constituição (enquanto a LO é remanescente ou residual), significando que só se deve utilizar LC onde a própria Constituição pediu.

2. Leis Ordinárias

São os atos normativos por excelência, constituem o grande número de atos normativos que compõe o Direito Positivo do Estado brasileiro, visam à regulamentação de preceitos destinados à regulação do convívio social e à estruturação do Estado. Atendem, via de regra, ao princípio da legalidade conforme o art. 5º, II da CF.
Vários artigos do texto constitucional fazem menção à “lei” e não especificam qual espécie normativa seria adequada. A doutrina indica que nestes casos, por exemplo, art. 5º XII, XIII, 7º X e XI, 81 §1º, a espécie normativa adequada é a Lei Ordinária. Nestas situações a Lei Ordinária também estaria “complementando” o texto constitucional posto que está detalhando matérias previamente definidas no Texto Maior. Porém, pode-se dizer que tais matérias não exigem um processo legislativo diferenciado em relação a qualquer outro assunto que o legislador pode tratar, ou seja, tais regulamentações serão editadas com o mesmo processo legislativo da inovação comum do ordenamento jurídico. Há de se ressaltar ainda que existem duas situações (art. 72, III e V do ADCT) em que a Constituição exige a edição de Lei Ordinária.
Quando a Constituição Federal falar em Lei Específica ou Lei Especial estar-se-á diante da aptidão material da Lei Ordinária.

2.1. Hierarquia entre Lei Complementar e Lei Ordinária?

Quanto a Lei Ordinária e Lei Complementar não há que se estabelecer qualquer hierarquia entre elas, posto que as duas derivam diretamente da Constituição Federal e uma não é fundamento de validade para a outra, ou seja, para se fazer uma Lei Ordinária não se faz necessário respeitar o conteúdo de Leis Complementares até porque o que separa as duas é a aptidão material – a Constituição separou matérias específicas para a Lei Complementar e deixou o “resto” para a Lei Ordinária.
Pode-se falar, conforme STF, em maior dignidade para a Lei Complementar tendo em vista que a Constituição destinou a esta espécie normativa assuntos considerados “mais importantes”.
Claro que a doutrina não é pacífica neste ponto e alguns tendem a enxergar casos em que Leis Ordinárias devem obedecer a normatividade estabelecida em Leis Complementares e, realmente, exemplos há que consubstanciam tal tese, porém, novamente o que se deve ter em mente, é uma vontade constitucional de que naquele assunto exista uma Lei Complementar estabelecendo uma normatividade geral e uma Lei Ordinária tratando do restante da matéria sem poder contrariar a Lei Complementar.
Não há possibilidade de o legislador escolher quais casos serão tratados por Lei Complementar, a própria CF é que fez tal separação de campos e a separação não consiste em hierarquia.
Por último, cabe ressaltar que tratados e convenções internacionais que não sejam sobre direitos humanos, serão dotados de hierarquia semelhante à Lei Ordinária. Isso se dá porque, segundo o STF, a recepção destes tratados que não sejam sobre direitos humanos se dá pela aprovação de maioria simples do Congresso Nacional. Interessante também ressaltar que assim como as Leis Ordinárias não podem invadir o campo material das Leis Complementares, sob pena de invalidade, tratados internacionais que não sejam de direitos humanos também não podem tratar de assuntos destinados às Leis Complementares.
Tanto a Lei Ordinária como a Lei Complementar são frutos dos poderes constituídos, a diferença está na maior ou menor importância que o constituinte originário quis dar com a rigidez própria das Leis Complementares. Exemplos: Art. 7º I, 14§9º, 21 IV, 93…

3. Leis Delegadas (Art. 68)

São instrumentos normativos editados pelo presidente da República mediante delegação recebida do Congresso Nacional (art. 68 §2°). A delegação se dá por meio de resolução (resolução do Congresso Nacional) na qual será traçado o âmbito da autorização para a edição da norma delegada. Em geral tratam dos mesmos temas das Leis Ordinárias, com exceção das matérias vedadas pelo art. 68§1º.

4. Medidas Provisórias (Art. 62)

É inovação da Constituição de 1988, que, no afã de sepultar o tão discutido decreto-lei, símbolo do autoritarismo do regime pós 1964, veio com o propósito de substituí-lo, mas com mecanismos que não dariam ao chefe do Executivo os poderes que o seu antecessor (decreto-lei) dava.
A Emenda Constitucional n° 32/2001 traçou linhas básicas rígidas do procedimento e das limitações impostas à medida provisória. As MPs só podem ser utilizadas se houver relevância e urgência, possuem força de lei e devem ser submetidas de imediato à análise do Congresso Nacional para que este decida sobre a manutenção de seus efeitos e sua eventual conversão em lei no prazo que a Constituição determina.
Em geral tratam dos mesmos assuntos da Lei Ordinária com exceção das vedações estabelecidas nos artigos 62 § 1º e 246 – a doutrina também menciona a proibição de Medidas Provisórias tratarem de matérias relacionadas à separação dos poderes, como matérias de iniciativa do Poder Judiciário.

5. Decretos Legislativos

São os atos normativos produzidos pelo Legislativo que possuem repercussão externa e decorrem da competência exclusiva do Congresso Nacional prevista no art. 49 e art. 62 § 3º. O Presidente da República não tem poder de sanção ou veto nestas matérias.
O que separa materialmente os Decretos Legislativos das Leis Complementares e Ordinárias é justamente o campo de atuação restrito aos artigos supracitados. Ou seja, apenas naquelas matérias é que estão autorizadas as edições de Decretos Legislativos. O que os separa formalmente das “Leis” é a ausência de sanção ou veto presidencial.
Os Decretos Legislativos que aprovarem tratados internacionais “comuns” terão status de Lei Ordinária, como já mencionado anteriormente ao tratarmos da lei ordinária.
Os Decretos Legislativos que aprovarem tratados ou acordos internacionais sobre direitos humanos por 3/5 dos votos dos parlamentares de cada casa do Congresso Nacional em dois turnos de votação (na forma do art. 5º § 3º) serão considerados como normas constitucionais, já que terão status de Emenda Constitucional.

6. Resoluções

Atos normativos produzidos pelas Casas Legislativas no tratamento de matérias de sua competência. Podem ser editadas pela Câmara, Senado ou Congresso.
São usados para regular os assuntos do art. 51 (resoluções da Câmara), dos artigos 52 e 155 § 1º IV e §2º, IV e V “a” e “b” (resoluções do Senado) e, também há caso de Resolução do Congresso no Art. 68 § 2º e § 3º.
Novamente, o Presidente da República não tem poder de sanção ou veto nestas matérias (conforme art. 48).
Quando as resoluções são editadas pela Câmara ou Senado são aprovadas (discutidas e votadas) apenas dentro da casa respectiva, quando são resoluções do Congresso, este vota em sessão conjunta.
As Resoluções, assim como os Decretos Legislativos, não podem invadir o campo normativo próprio das Leis Complementares e das Leis Ordinárias.

André Alencar – Bacharel em direito, especialista em direito público, professor de Direito Constitucional em preparatórios para concursos desde 2000, ex-servidor do STF, advogado atuante pela OAB-DF, Analista Legislativo da Câmara dos Deputados (assessor de plenário), autor de livros e artigos jurídicos.

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