Regressiva OAB 100 dias (Dica 82) – Direito Constitucional: Professor André Alencar

DA COMPETÊNCIA CONCORRENTE NÃO-CUMULATIVA OU LIMITADA – COMPETÊNCIA CONCORRENTE – Art. 24 da CONSTITUIÇÃO
Então, hoje venho até vocês para trazer algumas luzes sobre a famosa repartição de competência concorrente prevista no art. 24 da CF, assunto deveras importante para as provas. Vamos estudar e aprofundar um pouco o tema? Venha comigo!

Colocação do tema:

O artigo 24 da Constituição Federal se insere no Título III – Da Organização do Estado, especialmente no Capítulo II – Da União. Inicialmente chamamos a atenção para a colocação “imprecisa” dos principais artigos sobre a repartição de competências (artigos 21 a 24) no capítulo referente à União. Perceba que é um grande “peguinha” porque se o capítulo referido fosse aplicável somente à União não teríamos referência aos Estados, DF e Municípios nesses artigos, não é mesmo? Então, muito cuidado, sempre que o edital falar em “Da Organização do Estado” ou, especialmente, “Da União” a repartição de competências está lá! Tem que estudar e muito, porque sempre cai!

Disposição constitucional:

O artigo 24 traz disposições importantes para entendermos a competência concorrente no caput e em seus quatro parágrafos, vejamos:

Daí você pergunta: “Mas e os incisos, não tenho que os estudar?” Sim, tem, mas não será o foco de hoje, o importante primeiro (e assim se espera de um bom examinador) é entender o esquema da repartição e os diversos modelos utilizados para só depois entender melhor as competências propriamente ditas.

3. Entes que participam da competência concorrente:

Encontramos algumas dificuldades na primeira leitura. Primeiramente pela má técnica legislativa que cita o DF no caput e depois não menciona o DF nos parágrafos que deveriam estar complementando, explicando ou restringindo o caput. Devemos entender que o DF também deve ser contemplado na interpretação a ser feita das demais disposições.
Em segundo lugar, outra crítica! Agora sobre a má sistematicidade do tema “repartição de competências”. O artigo 24 trata da competência concorrente, porém, expressamente só contemplou a União, os Estados e o DF. Mas daí surge uma dúvida não muito fácil, e os Municípios? Há duas respostas, em provas mais simples que cobram “expressamente” ou “explicitamente” a redação do artigo 24 devemos dizer que os municípios não foram incluídos. Porém, bons examinadores vão exigir de você um raciocínio jurídico mais apurado já que o artigo 30, II estabelece que aos municípios compete: “suplementar a legislação federal e estadual no que couber”, portanto, numa interpretação sistemática e teleológica os municípios claramente participam da repartição de competência concorrente numa condição diferente, é verdade, mas participam. E a prova é que o próprio artigo 30, inciso III expressamente atribui aos municípios “instituir e arrecadar os tributos de sua competência…” – e matéria tributária é matéria concorrente.

4. Classificação da repartição concorrente:

Podemos dizer que no caso do artigo 24 os entes deverão compartilhar a matéria, porém, não agirão simultaneamente no mesmo ponto (não em regra).
Sempre que há um compartilhamento, seja cumulativo como no caso do artigo 23, seja não cumulativo como no caso deste artigo 24 há uma competência vertical. Tem-se um esquema de repartição vertical sempre que houver necessidade de dois ou mais entes para dar cumprimento à competência repartida no texto constitucional.
As repartições verticais são mais modernas, surgiram com a constituição alemã de 1949 inaugurando o federalismo cooperativo.
Até meados do século XX a única técnica de repartição de competência conhecida era a de repartição horizontal ou clássica em que as competências eram atribuídas aos entes em caráter privativo ou exclusivo, sem a necessidade de cooperação entre eles.
Nos artigos 23 e 24 temos competências em cooperação, portanto, exige-se dos entes uma conjugação de esforços para dar cumprimento ao encargo.

5. Funcionamento da competência concorrente

5.1 Esquema básico:

O parágrafo primeiro estabelece que a União ficou responsável por fazer as normas gerais. O parágrafo segundo estabelece que os Estados [e DF] ficaram responsáveis por suplementar (detalhar ou especificar) o restante da matéria.

Vamos esquematizar pensando assim, as matérias do art. 24 dependem da conjugação de dois tipos de normas, Normas gerais e das Normas específicas. A conjugação das duas gera o cumprimento da obrigação que nesse caso denominaremos de Norma Plena. Portanto, a Norma Plena será a soma das Normas gerais e das Normas específicas:

A União, Estados, DF [e Municípios] concorrem em matérias que a Constituição quis dar à União o poder de elaborar normas gerais, para dar uma unidade e manter um mínimo de uniformidade ao tema e aos Estados e DF [e Municípios] a competência suplementar (ou complementar) para que tais Entes possam trazer normas que atendam às suas diferenças.

5.2 A União e suas leis federais de caráter federal ou de caráter nacional:

Tanto em razão de algumas competências concorrentes deslocadas no artigo 22 (incisos IX, XXI, XXIV e XXVII) – que serão temas de outros artigos, como por causa das matérias do artigo 24 ora em comento, a doutrina mais abalizada sobre repartição de competências criou a distinção de leis da União em leis de caráter nacional e leis da União de caráter federal. A nomenclatura é péssima, ao nosso ver, todas as leis emanadas do Ente União são leis federais, as leis ordinárias são “Lei Federal nº XYZ”, as leis complementares são “Lei Complementar Federal nº MN”, mas na falta de um nome mais adequado fez-se a seguinte distinção: leis da União que obrigam todos os entes são “leis de caráter nacionais” e leis da União que obrigam apenas a União são “leis de caráter federal”. A distinção tem razão de ser porque, por exemplo, quando a União edita normas gerais sobre matéria concorrente as leis da União serão obrigatórias ou vinculantes para todos os Entes, portanto, de caráter nacional.
“Tá”, aí você pergunta: “Mas não é sempre assim?”, não…
Novamente, para uma prova mais simples, o examinador vai querer saber qual o papel da União e você vai dizer, conforme a CF, que “limita-se a estabelecer normas gerais” (art. 24 § 1º). Mas, como nada é tão simples, um examinador mais expert vai lhe questionar sobre a possibilidade de a União também editar normas específicas, e aí? Como fica? Resposta: Sim, a União também pode editar normas específicas, porém, diferentemente das normas gerais, as normas específicas que forem editadas pela União em matérias de competência concorrente obrigarão apenas a União e por isso serão leis da União de “caráter federal”. E isso acontece com muita frequência, porque embora não esteja mencionado no artigo 24, a União também tem que ter uma “Norma Plena” para aplicar tais conteúdos junto aos seus órgãos e seus serviços e por isso está autorizada a legislar normas específicas “para si”.

5.3 Uma concorrência cumulativa “escondida” no artigo 24:

Embora tenhamos nos referido que o artigo 24 traz competência não cumulativas (como regra) é importante que você conheça uma exceção.
Diz parágrafo terceiro que inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados (e o DF) exercerão a competência legislativa plena (também chamada de supletiva ou substitutiva em relação à da União).
A omissão da União em fazer as normas gerais poderia gerar uma paralisia, ou seja, sem normas gerais ficaria impossível se alcançar a legislação plena.
Com o intuito até mesmo de evitar uma possível hierarquia, o constituinte originário permitiu uma cumulatividade excepcional e temporária na edição de normas gerais. Ou seja, excepcionalmente diante da omissão da União, Estados [e DF] poderão legislar também normas gerais (ao mesmo tempo que União também pode) com a finalidade de atender a suas peculiaridades, ou seja, a norma plena de cada um dos Estados [e DF] terá a finalidade de dar cumprimento à vontade originária no âmbito de cada um dos Entes periféricos.
Obviamente que se a União editar suas normas gerais antes dos Estados e DF, estes estarão impedidos de também editar normas gerais, ou seja, a cumulatividade – repise-se, excepcional e temporária – decorre da omissão do Ente Central (União).

5.4 A competência supletiva e a ausência de uniformidade:

Se você entendeu antes que a ideia da concorrência é permitir um mínimo de uniformidade, por meio das normas gerais da União e, diversidade, com as normas específicas dos Estados. Ficará fácil perceber que quando os Estados agem supletivamente, editando as normas plenas para suprir a omissão da União, o constituinte criou uma situação transitória não ideal para a federação.
Nesse caso, não se está fazendo o ideal porque faltará a uniformidade mínima que as normas gerais federais trariam. Temos então, que concluir que a qualquer momento a União poderá editar suas normas gerais e estas deverão prevalecer sobre as normas gerais já existentes dos Estados. Não por hierarquia, mas pelo princípio da predominância do interesse, o interesse nacional se sobrepõe ao interesse do Ente periférico.

5.5 A superveniência de normas gerais da União:

O quarto parágrafo traz a regra “final” dizendo que a superveniência de lei federal sobre normas gerais suspende a eficácia, podemos dizer que paralisa os efeitos da lei estadual ou distrital, mas apenas naquilo que estiver contrário à normatização geral da União.

O primeiro ponto importante é observar que ocorre suspensão da eficácia, ou seja, não há revogação, não há invalidação, não há declaração de inconstitucionalidade! Fique atento porque muitas questões são sobre esse tema.
As normas plenas dos Estados [e DF] diante da ausência da União foram editadas de forma válida, têm fundamento na Constituição e, portanto, não podem ser inválidas ou inconstitucionais.
As normas gerais da União que vierem posteriormente não podem revogar as normas dos Estados [e DF] por uma simples razão, somente o Ente que editou sua norma poderá revogá-la ou então uma norma constitucional posterior por ser de hierarquia superior. Tecnicamente esse último caso nem deveria ser chamado de revogação e sim de não recepção, mas como o STF e parte da doutrina utilizam o termo revogação eu tenderia a aceitá-lo para fins de prova.
Ficou claro? Apenas ocorre uma suspensão dos efeitos, a norma estadual é existente e válida, só não estará eficaz, são não estará produzindo efeitos naquilo que contrastar com a norma geral da União.
Segundo ponto é que não há uma suspensão geral das normas plenas dos Estados [e DF]. O que ocorre é uma suspensão apenas das partes in contrário, ou seja, sabendo que a norma plena é uma soma de normas gerais e normas específicas e que a União editou normas gerais, somente as normas gerais da legislação dos Estados [e DF] é que poderiam ser suspensas por contrariedade.
Terceiro ponto de atenção é que o efeito da suspensão é realmente diverso do da invalidação ou revogação. Se a norma estadual está apenas suspensa, é possível que volte a produzir efeitos!
A parte da legislação estadual/distrital que ficar suspensa pela superveniência da norma geral federal pode voltar a produzir efeitos se (quando) a legislação federal for invalidada, seja por revogação por outra lei da União, seja por uma eventual declaração de inconstitucionalidade por parte do STF.
Por fim, a parte legislação estadual ou distrital que estiver com sua eficácia suspensa pela superveniência da lei da União de normas gerais ganha então uma restauração dos seus efeitos, tecnicamente tal restauração não é uma “repristinação”, porém, o efeito de retorno é bem parecido e alguns autores denominam de efeito reprisitinatório… Mas repristinação e efeitos repristinatórios serão temas de outros artigos!

6. Resumo:

Então resumindo tudo: Cabe à União fazer somente as normas gerais (até pode fazer normas específicas que só se aplicarão a União) e estas normas gerais deverão ser obedecidas por todos os outros entes.
Após a edição das normas gerais, os Estados e o DF poderão suplementar a legislação federal, especificando as normas gerais, ou seja, atuando onde couber.
Na ausência de lei federal, os Estados e o DF teriam que esperar a ação da União – o que não seria legal já que todos são autônomos. Para evitar esta dependência, a própria CF já previu que caberá aos Estados (e DF) legislarem de maneira plena (§3º). Os Estados (e o DF) poderão legislar normas gerais para si, ou seja, para atender suas peculiaridades
Se Estados (e DF) já legislaram de forma plena, então, caso a União resolva criar sua norma geral, ou seja, posteriormente ou supervenientemente às normas dos Estados (e DF), poderá, em tese, haver conflitos entre as normas gerais da União e as normas gerais dos Estados (ou DF).
Pela competência da União (e não por uma questão de hierarquia) que atende mais primordialmente o interesse maior, deverão prevalecer as normas gerais da União, suspendendo as normas dos Estados que forem contrárias. Fala-se em suspensão e não em revogação, pois como são entes diferentes, não pode a União revogar o que não fez. A suspensão permitirá o retorno posterior da norma Estadual ou Distrital se a norma da União for revogada ou declarada inconstitucional.

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André Alencar – Bacharel em direito, especialista em direito público, professor de Direito Constitucional em preparatórios para concursos desde 2000, ex-servidor do STF, advogado atuante pela OAB-DF, Analista Legislativo da Câmara dos Deputados (assessor de plenário), autor de livros e artigos jurídicos.

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