Processo legislativo: saiba tudo sobre a criação de leis no Brasil!

O processo legislativo é compreendido como o conjunto de atos realizados pelos órgãos competentes na produção das leis e outras espécies normativas indicadas diretamente pela Constituição Federal.

Como sabemos, o Direito Constitucional é uma disciplina cobrada em todos os concursos públicos e, também, na Prova OAB. Entender o funcionamento do processo legislativo à luz das disposições constitucionais é, então, fundamental para todos que almejam a tão sonhada aprovação em concursos ou no Exame de Ordem.

Se esse é o seu caso, continue a leitura! Nesse texto, explicamos tudo sobre o processo legislativo!

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• O que é processo legislativo?
• Como funciona o processo legislativo?
• Como o processo legislativo é cobrado em provas?
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O que é processo legislativo?

Inicialmente, sobre o conceito de “processo legislativo”, Paulo e Alexandrino (2015, p. 527) explicam que:

A expressão “processo legislativo” compreende o conjunto de atos (iniciativa, emenda, votação, sanção e veto, promulgação e publicação) realizados pelos órgãos competentes na produção das leis e outras espécies normativas indicadas diretamente pela Constituição.

Em outras palavras, isso quer dizer que todas as normas, para existirem e serem válidas, devem seguir o processo legislativo previsto na Constituição Federal. Ele está disposto a partir do artigo 59:

Art. 59. O processo legislativo compreende a elaboração de:
I – emendas à Constituição;
II – leis complementares;
III – leis ordinárias;
IV – leis delegadas;
V – medidas provisórias;
VI – decretos legislativos;
VII – resoluções.
Parágrafo único. Lei complementar disporá sobre a elaboração, redação, alteração e consolidação das leis.

Veja que falamos em normas (de modo mais amplo), pois o processo legislativo não diz respeito unicamente às leis. Mais do que isso, ele regula os diversos tipos normativos, que vão desde emendas à Constituição até Resoluções.

Como funciona?

Como vimos, o processo legislativo regula os diversos tipos normativos existentes. Justamente por isso, já era de se esperar a existência de mais de um tipo de processo legislativo.

Nós temos, hoje, o processo legislativo ordinário, que trata do processo para criação de leis (e fornece, inclusive, uma visão geral do processo), o processo legislativo sumário ou de urgência e, também, os processos legislativos especiais.

Vamos entender o funcionamento de cada um?

Processo legislativo ordinário

O processo legislativo ordinário é o procedimento destinado à elaboração das leis ordinárias e serve de base metodológica para a compreensão dos demais processos legislativos disciplinados pela Constituição Federal. Diferentemente do rito sumário, ele se caracteriza pela inexistência de prazos rígidos para a conclusão de suas diversas fases.

O processo desdobra-se em três etapas fundamentais: fase introdutória, fase constitutiva e fase complementar.

Fase introdutória

Esta fase resume-se à iniciativa de lei, que é o momento em que se deflagra o processo de formação legal.

A Constituição Brasileira outorga a faculdade de apresentar projetos de lei de forma bastante democrática, abrangendo qualquer membro ou comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, o Presidente da República, o Supremo Tribunal Federal, os Tribunais Superiores, o Procurador-Geral da República e, também, os cidadãos por meio da iniciativa popular.

Fase Constitutiva

Esta etapa compreende duas atuações distintas: uma legislativa e uma executiva. Vejamos:

Discussão e votação (atuação legislativa)

Antes de ir a Plenário, o projeto é examinado por comissões temáticas (análise material) e pela Comissão de Constituição e Justiça (análise formal e de constitucionalidade).

Em Plenário, o projeto é submetido a discussão e votação, sendo aprovado por meio de maioria simples ou relativa.

A tramitação ocorre num sistema bicameral: há uma Casa iniciadora e uma Casa revisora. Se a Casa revisora aprovar o texto sem alterações, o projeto vai direto ao Executivo; se o rejeitar, é arquivado; e se o emendar, ele retorna à Casa iniciadora para apreciação exclusiva das emendas.

Sanção ou veto (atuação executiva)

Após ser aprovado nas duas Casas do Congresso Nacional, o projeto é encaminhado ao Presidente da República, que poderá concordar com o texto, concedendo a sanção (expressa ou tácita), ou discordar, aplicando o veto total ou parcial, caso considere o projeto inconstitucional ou contrário ao interesse público.

Em caso de veto, ele obrigatoriamente retorna para apreciação do Congresso Nacional, que poderá rejeitá-lo (derrubá-lo) pelo voto da maioria absoluta dos deputados e senadores.

Fase Complementar

Esta fase final não diz respeito à elaboração do texto em si, mas incide sobre a lei já constituída (após a sanção ou a superação de um veto) e abrange a promulgação e a publicação.

A promulgação é o ato solene de execução que atesta a existência válida da lei e sua aptidão para produzir efeitos e inovar na ordem jurídica. Como regra, é feita pelo Chefe do Executivo (presidente).

E a publicação, por sua vez, trata-se de um pressuposto para a eficácia da norma. É a comunicação oficial, via Diário Oficial, destinada a levar o texto ao conhecimento de todos os indivíduos aos quais a lei passa a obrigar

Processo legislativo sumário ou de urgência

O processo legislativo sumário, também chamado de regime de urgência, segue as mesmas fases do processo ordinário, mas diferencia-se por possuir prazos constitucionais rígidos para que as Casas do Congresso Nacional deliberem sobre o projeto.

Para que esse procedimento seja instaurado, são necessários dois pressupostos:

1. O projeto de lei deve ser apresentado pelo Presidente da República (não precisa ser de matéria de sua iniciativa privativa, basta que o projeto seja por ele apresentado;
2. O Chefe do Executivo deve fazer uma solicitação de urgência para a apreciação da matéria.

Uma vez solicitada a urgência, o processo legislativo deverá ser concluído no prazo máximo de cem dias (desconsiderando os períodos de recesso do Congresso Nacional), e esse tempo é dividido da seguinte forma:

• A Câmara dos Deputados e o Senado Federal têm, sucessivamente, até 45 dias cada para se manifestarem sobre a proposição ; e
• Caso o Senado Federal faça emendas ao projeto aprovado pela Câmara, esta terá o prazo máximo de 10 dias para apreciá-las.

Se qualquer uma das Casas não concluir a votação dentro do seu respectivo prazo, ocorre o chamado sobrestamento ou trancamento de pauta.

Isso significa que todas as demais deliberações legislativas daquela Casa ficam paralisadas até que se ultime a votação do projeto urgente, com exceção daquelas matérias que também possuam prazo constitucional determinado (como as medidas provisórias).

Importante destacar que o processo legislativo sumário não pode ser aplicado a projetos de códigos (como um Código Penal, por exemplo), pois não faria sentido forçar o Congresso a deliberar sobre matérias tão complexas em um prazo tão curto.

Processos legislativos especiais

Os processos legislativos especiais são aqueles aplicáveis à elaboração das espécies legislativas que fogem às regras gerais fixadas para o processo legislativo ordinário destinado à criação de leis.

Na Constituição, os processos especiais são voltados para a aprovação de emendas à Constituição, medidas provisórias, leis delegadas, decretos legislativos e resoluções. Abaixo, explicamos o que é cada tipo normativo e como se dá o processo legislativo de cada um!

Emenda à Constituição

A emenda à Constituição é o instrumento jurídico utilizado para modificar o próprio texto da Constituição.

Como nossa Constituição é rígida, sua alteração exige um processo legislativo especial e muito mais cauteloso do que o das leis comuns (o objetivo dessa rigidez não é impedir mudanças, mas sim assegurar maior estabilidade ao texto constitucional e garantir a supremacia de suas normas sobre as demais leis).

Após a apresentação do Projeto de Emenda à Constituição (PEC) por um dos legitimados, a proposta é submetida a discussão e votação em cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos, sendo considerada aprovada apenas se obtiver três quintos dos votos dos membros de cada uma delas.

Diferentemente das leis, não há sanção ou veto pelo Presidente da República; a promulgação é feita pelas Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal. Se rejeitada, a matéria não pode ser objeto de nova proposta na mesma sessão legislativa.

Emenda à Constituição ou Emenda Constitucional?

Medidas provisórias

É um ato normativo primário com força de lei imediata, editado unilateralmente pelo Presidente da República em casos de relevância e urgência.

A MP substituiu a antiga figura do “decreto-lei” e possui um caráter excepcional dentro do sistema de separação dos Poderes, pois permite ao Executivo legislar de forma provisória (sob a condição resolutiva de o Congresso aprovar o texto posteriormente).

Ela têm eficácia por 60 dias, prorrogáveis uma única vez por igual período, e deve ser submetidas de imediato ao Congresso Nacional.

No que diz respeito à tramitação, primeiramente, uma comissão mista (deputados e senadores) analisa os pressupostos de urgência e relevância, bem como o mérito, e emite um parecer.

A votação ocorre de forma separada no plenário de cada Casa, iniciando-se obrigatoriamente pela Câmara dos Deputados.

Se aprovada sem alterações (conversão integral), é promulgada e convertida em lei ordinária pelo Presidente da Mesa do Congresso Nacional e, se o Congresso alterar o seu texto (conversão parcial), ela se transforma em um “projeto de lei de conversão” e segue para sanção ou veto do Presidente da República.

Se rejeitada ou se o prazo expirar, a MP perde sua eficácia desde a edição (efeito retroativo), cabendo ao Congresso editar um decreto legislativo em 60 dias para disciplinar as relações jurídicas formadas durante a sua vigência.

Leis delegadas

Assim como a medida provisória, é um ato elaborado pelo Presidente da República, mas com diferenças importantes: a lei delegada não exige relevância ou urgência, possui eficácia permanente e depende de autorização prévia (delegação) do Congresso Nacional.

O Presidente solicita essa delegação ao Legislativo, que a concede especificando o conteúdo e os termos do que poderá ser legislado pelo Executivo.

Sobre a tramitação, o Congresso aprova o pedido por meio de uma resolução, que especifica o conteúdo e os termos para o exercício da delegação. O rito divide-se em duas modalidades:

• Delegação típica (regra): o Congresso concede plenos poderes. O Presidente elabora, promulga e publica a lei sem nenhuma participação posterior do Legislativo;
• Delegação atípica: a resolução determina que o projeto elaborado pelo Presidente retorne ao Congresso Nacional. O Legislativo faz a apreciação em votação única, sendo expressamente vedada a apresentação de qualquer emenda (se o Congresso aprovar o projeto na íntegra, o Presidente o promulga e publica; se rejeitar, o projeto é arquivado).

Decretos legislativos

É um ato normativo primário privativo do Congresso Nacional, utilizado para tratar de matérias de sua competência exclusiva.

A sua característica principal é que a Constituição dispensa a sanção (ou veto) do Presidente da República para a sua validade.

Sua tramitação é norteada pelos regimentos internos das Casas Legislativas e ocorre obrigatoriamente com a atuação tanto da Câmara quanto do Senado, sendo o ato promulgado pelo Presidente do Congresso Nacional.

São exemplos de uso do decreto legislativo a aprovação de tratados internacionais e a regulação de efeitos deixados por uma medida provisória rejeitada.

Importante: o Decreto Legislativo não se confunde com o decreto administrativo (expedido pelo Executivo para regulamentar as leis)!

Resoluções

São deliberações tomadas pelo Congresso Nacional ou, isoladamente, por uma de suas Casas (Câmara dos Deputados ou Senado Federal) fora do processo de elaboração de leis e sem serem leis.

Elas servem para dispor sobre assuntos políticos e administrativos de competência dos órgãos legislativos que não necessitam de uma lei em sentido estrito.

Assim como ocorre com os decretos legislativos, o processo de uma resolução não possui participação do Chefe do Executivo para sanção ou veto. A promulgação é feita pelo próprio Presidente do órgão que edita a resolução (Presidente da Câmara, do Senado ou do Congresso Nacional).

Como o processo legislativo é cobrado em provas?

Para fins de concursos públicos e Exame da Ordem, a cobrança do processo legislativo costuma ser literal e focada em detalhes técnicos que diferenciam cada espécie normativa.

É indispensável memorizar os quóruns de aprovação: lembre-se de que, enquanto a Lei Ordinária exige maioria simples, a Lei Complementar exige maioria absoluta e a PEC demanda o quórum qualificado de 3/5 em dois turnos.

Outro ponto recorrente é a cláusula de irrepetibilidade. Uma PEC ou Medida Provisória rejeitada não pode ser reapresentada na mesma sessão legislativa, enquanto um Projeto de Lei rejeitado até pode retornar, mas somente mediante proposta da maioria absoluta dos membros de qualquer das Casas.

Além disso, as bancas exploram exaustivamente as competências do Presidente da República. Fique atento ao silêncio do Executivo após os 15 dias úteis para sanção, que importa em sanção tácita, e ao fato de que o veto deve ser sempre motivado (jurídico ou político).

Por fim, em relação às Medidas Provisórias, o foco recai sobre as vedações do artigo 62, §1º da Constituição Federal (temas como direito penal, processual e nacionalidade jamais podem ser objeto de MP).

Dominar essas distinções é o divisor de águas entre a aprovação e o erro por “detalhe”. Conte com o Gran nessa jornada rumo à aprovação!

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