Breves Comentários à Lei Complementar n. 173, de 27 de maio de 2020.

Olá! Vamos nos atualizar sobre um tema importante para os concursos?

Pois bem, quero falar com você uma lei recentíssima, de extrema importância para o futuro do país. Ela acabou de ser publicada no Diário Oficial da União. Refiro-me à Lei Complementar n. 173, de 27 de maio de 2020.

O que estabelece essa Lei?

I – AS CARACTERÍSTICAS DA LEI COMPLEMENTAR 173 E O CONTEXTO DE SUA APROVAÇÃO.

Essa lei estabelece o chamado “PROGRAMA FEDERATIVO DE ENFRENTAMENTO AO CORONAVÍRUS”. Para tanto, ela também promoveu algumas alterações na Lei Complementar n. 101, de 4 de maio de 2000, a nossa “Lei de Responsabilidade Fiscal”.

É interessante você perceber, meu amigo, minha amiga, de que se trata, portanto, de uma lei temporária ou, em verdade, de uma lei excepcional, eis que somente vigorará enquanto as circunstâncias da pandemia que assola a todo o país e o mundo permanecerem travando o desenvolvimento da economia nacional.

O art 1º, da LC 173 diz, quanto ao seu caráter temporário e excepcional que:

Art. 1º Fica instituído, nos termos do art. 65 da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, exclusivamente para o exercício financeiro de 2020, o Programa Federativo de Enfrentamento ao Coronavírus SARS-CoV-2 (Covid-19).

Atente-se, nesse ponto, ao cenário de fundo, de cunho político, econômico e social, cuja dinâmica é deveras tensa e arrefecida do ponto de vista institucional.

Ao tempo em que os Estados e Municípios pleiteavam autonomia federativa plena para aplicarem as restrições econômicas, financeiras e de toda ordem decorrente das condições sanitárias oriundas do Coronavírus, a fim de preservarem a vida e a saúde pública, as consequências econômicas de uma paralisação da economia nacional são gravíssimas e se alastraram. Por conta da enorme restrição na circulação de bens e serviços, bem como de geração de renda que a pandemia ocasionou, o prejuízo financeiro se avolumou em curva acentuada em um intervalo de tempo muito curto, o que se verificou, note, em apenas dois meses.

Nessa seara de severas restrições, enquanto o governo federal esperava que a economia não fosse completamente fechada, travando uma verdadeira batalha com alguns Estados da federação, para que o comércio e os serviços não fossem paralisados, a maioria das autoridades máximas dos Poderes Executivos Estaduais e Municipais impuseram a quarentena e, em alguns casos, a paralisação total (lockdown), mantendo apenas os serviços considerados essenciais.

Isso tudo, inevitavelmente, reduziu drasticamente a receita tributária de todos os entes federativos. Com isso, poucas semanas após a adoção de restrições tão severas para economia, embora em prol da saúde pública e da permanência do sistema público de saúde, não houve outra saída aos Estados da Federação senão pedir socorro aos cofres públicos da União.

II – OS DUPLOS OBJETIVOS DA LEI COMPLEMENTAR 173/20.

Diante de todo esse contexto, a Lei Complementar n. 173/20 surge, então, com dupla visão institucional, tecendo normas de buscam o reforço do Pacto Federativo e, bem assim, do equilíbrio financeiro das contas públicas.

Busca, com efeito, e desde já, uma retomada nacional, ao menos no que toca à sobrevivência dos serviços públicos e do funcionamento da máquina estatal em seus mais basilares sistemas. Mas, além disso, a referida lei complementar também busca contingenciar gastos que podem, por um tempo, serem suspendidos.

Diante dessa dupla visão, como se pode perceber, a postura legislativa para o enfrentamento do Coronavirus divide-se em um aspecto:

a) fomentador e ativo

e, de outro lado, em um aspecto

b) proibitivo e de imposição de medidas passivas (no sentido de impor algumas medidas abstencionistas públicas em alguns setores).

No quanto do primeiro aspecto, ativo e fomentador, a lei viabiliza uma ajuda bilionária por parte da União aos Estados. Do lado referente à imposição de postura passiva e proibicionista, determina uma relativa suspensão de concursos públicos para novos cargos, bem como de aumentos aos servidores públicos que já estavam aprovados por leis anteriores.

III – O ESTADO DE CALAMIDADE PÚBLICA COMO VÉRTICE NORMATIVO DA LEI COMPLEMENTAR r 173/20.

Como disse, no início, trata-se de uma lei excepcional, que vigorará apenas enquanto durarem as circunstâncias sanitárias, econômicas e sociais decorrentes do Coronavírus em território nacional. A lei foi editada com 11 artigos, dentre os quais houve alguns vetos em parte de dispositivos. Não houve veto integral, mas apenas parcial de alguns dispositivos.

O objetivo principal da lei, como mencionei acima, é implantar um verdadeiro programa de enfrentamento público, uma verdadeira política pública financeira de ajuda e de cooperação orçamentária entre os entes federativos, tendo a União a incumbência de promover o socorro orçamentário.

E o vértice normativo desse grande programa de ajuda financeira é o art. 65, da LC 101/00, que assim diz (vou colacionar o referido dispositivo já com as normas incluídas pela própria LC 173/20), senão vejamos:

Art. 65. Na ocorrência de calamidade pública reconhecida pelo Congresso Nacional, no caso da União, ou pelas Assembléias Legislativas, na hipótese dos Estados e Municípios, enquanto perdurar a situação:

I – serão suspensas a contagem dos prazos e as disposições estabelecidas nos arts. 23 , 31 e 70;

II – serão dispensados o atingimento dos resultados fiscais e a limitação de empenho prevista no art. 9^o.

Parágrafo único. Aplica-se o disposto no caput no caso de estado de defesa ou de sítio, decretado na forma da Constituição.

• 1º Na ocorrência de calamidade pública reconhecida pelo Congresso Nacional, nos termos de decreto legislativo, em parte ou na integralidade do território nacional e enquanto perdurar a situação, além do previsto nos inciso I e II do caput:        (Incluído pela Lei Complementar nº 173, de 2020)

I – serão dispensados os limites, condições e demais restrições aplicáveis à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, bem como sua verificação, para:     (Incluído pela Lei Complementar nº 173, de 2020)

a) contratação e aditamento de operações de crédito;       (Incluído pela Lei Complementar nº 173, de 2020)

b) concessão de garantias;        (Incluído pela Lei Complementar nº 173, de 2020)

c) contratação entre entes da Federação; e        (Incluído pela Lei Complementar nº 173, de 2020)

d) recebimento de transferências voluntárias;         (Incluído pela Lei Complementar nº 173, de 2020)

II – serão dispensados os limites e afastadas as vedações e sanções previstas e decorrentes dos arts. 35, 37 e 42, bem como será dispensado o cumprimento do disposto no parágrafo único do art. 8º desta Lei Complementar, desde que os recursos arrecadados sejam destinados ao combate à calamidade pública;        (Incluído pela Lei Complementar nº 173, de 2020)

III – serão afastadas as condições e as vedações previstas nos arts. 14, 16 e 17 desta Lei Complementar, desde que o incentivo ou benefício e a criação ou o aumento da despesa sejam destinados ao combate à calamidade pública.         (Incluído pela Lei Complementar nº 173, de 2020)

• 2º O disposto no § 1º deste artigo, observados os termos estabelecidos no decreto legislativo que reconhecer o estado de calamidade pública:        (Incluído pela Lei Complementar nº 173, de 2020)

I – aplicar-se-á exclusivamente:       (Incluído pela Lei Complementar nº 173, de 2020)

a) às unidades da Federação atingidas e localizadas no território em que for reconhecido o estado de calamidade pública pelo Congresso Nacional e enquanto perdurar o referido estado de calamidade;    (Incluído pela Lei Complementar nº 173, de 2020)

b) aos atos de gestão orçamentária e financeira necessários ao atendimento de despesas relacionadas ao cumprimento do decreto legislativo;      (Incluído pela Lei Complementar nº 173, de 2020)

II – não afasta as disposições relativas a transparência, controle e fiscalização.        (Incluído pela Lei Complementar nº 173, de 2020)

• 3º No caso de aditamento de operações de crédito garantidas pela União com amparo no disposto no § 1º deste artigo, a garantia será mantida, não sendo necessária a alteração dos contratos de garantia e de contragarantia vigentes.       (Incluído pela Lei Complementar nº 173, de 2020)

Como se vê, o art. 65, da LC 101/20 e, bem assim, a LC 173/20, baseiam-se em conceito de “estado de calamidade pública”, cuja definição parece se encaixar perfeitamente ao caso, na medida em que há uma contingencia natural e inevitável que foi a causa motriz do abalo financeiro estatal, não tendo decorrido de má gestão.

E com relação ao conceito de calamidade pública no bojo da pandemia do Coronavírus, sua concretização delineou-se no plano normativo nacional desde a edição do Decreto Legislativo n. 06/2020, cujo texto reconheceu aquela situação extraordinária para os fins do art. 65, da Lei Complementar 101/2000. O Decreto mencionado foi aprovado após solicitação do Presidente da República na Mensagem Presidencial n. 93, de 18 de março de 2020. Ou seja, a LC 173/20 não implementou o estado de calamidade. Essa condição de excepcionalidade já havia sido, pois, implementada por meio do apontado Decreto Legislativo n. 6/20.

Naquele momento ainda não havia a LC 173/20 e o principal objetivo da decretação do estado de calamidade pública, por meio da mensagem enviada pelo Presidente da República, era a dispensa do atingimento dos resultados fiscais previstos no art. 2º da Lei nº 13.898, de 11 de novembro de 2019 (LDO), e da limitação de empenho de que trata o art. 9º da Lei de Responsabilidade Fiscal.

Note-se que o decreto de calamidade pública, para ser reconhecido, deve ser aprovado pelo Congresso Nacional, ou seja por ambas as casas do Parlamento brasileiro, passando pela Câmara dos Deputados e por fim, pelo Senado Federal. Esse foi o trâmite, também, para o Decreto Legislativo n. 06/2020. É importante você ter a noção da excepcionalidade do uso desse conceito em nível federal, no que toca as finanças públicas. Nunca antes havia sido decretado o estado de calamidade no âmbito da União, ocorrendo isso apenas no bojo do controle fiscal dos Estados, tal como, por exemplo, no Estado do Rio de Janeiro no ano de 2016.

Em síntese, o que implicou o reconhecimento do estado de calamidade pública pelo Decreto Legislativo n. 06/20?

IV – OS EFEITOS FISCAIS DO ESTADO DE CALAMIDADE PÚBLICA.

Em síntese, o estado de calamidade:

a) dispensou os entes federativos da limitação de empenho prevista no art. 9º, da Lei de Responsabilidade Fiscal;

b) dispensou o governo federal do atingimento do déficit fiscal previsto para 124 bilhões de reais, tal como estabelecido na LDO (o déficit, como visto, já era previsto, mas, por conta da extrapolação da necessidade de gastos públicos no contexto da pandemia, aquele patamar de 124 bilhões já alcança, atualmente, previsão de quase 300 bilhões de reais).

Como se verá mais adiante, a LC 183/20 alargou a dispensa de exigências fiscais ao entes federativos, incluindo novos dispositivos na LC 101/01.

Assim, portanto, com base nesse contexto anterior, a LC 173/20 veio para socorrer os Estados, DF e Municípios em relação ao crescente e exorbitante déficit público.

Vejamos como veio esse socorro.

V – SOBRE A AJUDA AOS ESTADOS/DF E MUNICÍPIOS.

A ajuda aos Estados é dada na LC 173/20 pelo seu art. 5º, que assim diz:

Art. 5º A União entregará, na forma de auxílio financeiro, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, em 4 (quatro) parcelas mensais e iguais, no exercício de 2020, o valor de R$ 60.000.000.000,00 (sessenta bilhões de reais) para aplicação, pelos Poderes Executivos locais, em ações de enfrentamento à Covid-19 e para mitigação de seus efeitos financeiros, da seguinte forma:

I – R$ 10.000.000.000,00 (dez bilhões de reais) para ações de saúde e assistência social, sendo:

a) R$ 7.000.000.000,00 (sete bilhões de reais) aos Estados e ao Distrito Federal; e

b) R$ 3.000.000.000,00 (três bilhões de reais) aos Municípios;

II – R$ 50.000.000.000,00 (cinquenta bilhões de reais), da seguinte forma:

a) R$ 30.000.000.000,00 (trinta bilhões de reais aos Estados e ao Distrito Federal;

b) R$ 20.000.000.000,00 (vinte bilhões de reais aos Municípios;

Os valores acima obedecerão a dois critérios de divisão para os Estados/DF e apenas a um critério para os Municípios. Para os Estados, o primeiro é a incidência do COVID-19, conforme dados divulgados pelo Ministério da Saúde, enquanto que segundo é baseado na população do respectivo Estado.

Assim, tem-se o estabelecimento de critérios objetivos, mas variáveis no ponto da ocorrência maior ou menor de casos do Coronavirus, o que parece ser razoável, na medida em que a ajuda será maior para aqueles Estados/DF/Municípios que apresentarem maior grau de comprometimento de seu sistema público se saúde e, da mesma forma, maior impacto na economia. Esses impactos não serão aferidos objetivamente como critérios, mas obviamente eles são decorrência direta da maior incidência de COVID-19 em cada ente federativo. Assim, quanto maior a presença e contaminação do malfadado vírus, maior serão os destroços financeiros, digamos, a serem observados ao longo e no pós-pandemia.

Já para os Municípios haverá a divisão apenas com base na população, conforme dados do IBGE.

O cálculo de cada parcela a ser paga conforme os critérios acima será feito pela Secretaria do Tesouro Nacional e será pago pelo Banco do Brasil, na mesma conta em que são pagos o Fundo de Participação dos Estados e o Fundo de Participação dos Municípios.

Um ponto interessante na LC, ainda, sobre a destinação dos recursos recebidos, é que eles deverão ser direcionados para as microempresas e empresas de pequeno porte.

O art. 6º, da LC 173 permite que seja feita a securitização das dívidas dos Estados e Municípios com data de contratação anterior a 1º de março de 2020, o que permitirá um alívio no fluxo de caixa desses entes federativos.

O processo de securitização de dívida implica, por sua natureza, repactuar o valor da dívida original e, ainda, extender o prazo máximo de pagamento. Na prática, a securitização de dívidas dos Estados e Municípios gera a emissão de títulos a serem negociados em mercado mobiliário, com deságio na compra do crédito público, o que alivia o déficit no orçamento do respectivo ente.

Veja que um dos requisitos do art. 6º, da LC 173, a fim de que seja permitida a securitização, é que a “nova dívida” tenha “fluxo inferior ao da dívida original” e “custo inferior ao da dívida original”.

Fora a liberação daqueles recursos orçamentários pela União, o direcionamento preferencial de eventual contratação com esses recursos às microempresas e empresas de pequeno porte, bem como a securitização acima mencionada, a LC 173/20 busca a recuperação e sustento orçamentário dos Estados/DF e Municípios por meio das seguintes iniciativas:

(i) a suspensão do pagamento:

• das dívidas havidas entre a União e os Estados/DF originadas da Lei n. 9.496/97 (refinanciamento da dívida pública mobiliária, pela União, dos Estados/DF);
• das dívidas havidas entre a União e os Estados/DF originadas da Medida Provisória n. 2.192-70/01 (financiamento, pela União, de extinção, transformação de instituições financeiras sob o então controle acionário da respectiva unidade da Federação em instituições financeiras dedicadas ao financiamento de capital fixo e de giro associado a projetos no País, denominadas agências de fomento);
• das dívidas havidas entre a União e os Municípios originadas da Medida Provisória n. 2.185-35 (refinanciamento da dívida pública mobiliária, pela União, dos Municípios);
• das dívidas havidas entre a União e os Municípios originadas da Lei n. 13.485/17 (parcelamento de débitos com a Fazenda Nacional relativos às contribuições previdenciárias de responsabilidade dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, e sobre a revisão da dívida previdenciária dos Municípios pelo Poder Executivo federal). Sobre essa suspensão em relação aos Municípios, para não deixar dúvidas, o art. 9º repete que ficam “suspensos, na forma do regulamento, os pagamentos dos refinanciamentos de dívidas dos Municípios com a Previdência Social com vencimento entre 1º de março e 31 de dezembro de 2020”.

(ii) reestruturação de operações de crédito interno e externo junto ao sistema financeiro e instituições multilaterais de crédito;

(iii) entrega de recursos da União, na forma de auxílio financeiro, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, no exercício de 2020.

Quanto à suspensão das dívidas mencionadas na LC 173, conforme acima exposto, trata-se de medida imposta pela lei que deverá ser executada imediatamente. Isso é o que prescreve o disposto no §2º, do art. 1º (as “medidas previstas no inciso I do § 1º são de emprego imediato”).

O prazo da suspensão é dado pelo art. 2º, da Lei: de 01º de março a 31/12/2020, de modo que o nome do Estado, DF ou Municípios não será levado a nenhum cadastro restritivo, tal como o CADIN previsto n. 10.522/02.

VI – SOBRE AS ALTERAÇÕES E INCLUSÕES NA LC 101/01.

Fora essas inovações trazidas para incidência temporal da LC 173/20, a novel norma trouxe alterações e inclusões textuais na LC 101/01 (LRF), a saber:

a) inclusões ao art. 21, da LRF: o controle de despesa total com pessoal dos entes federativos passa a contar com regras e proibições mais bem delineadas, não tendo relação com o período da pandemia, sendo norma permanente de controle fiscal.

b) alteração do art. 65, da LRF: visou dar lastro para as concessões, suspensões e exceções previstas na LC 173/20 ao controle fiscal da União, Estados/DF e Municípios, acrescentando que, na permanência do estado de calamidade pública, total ou parcial, serão dispensados não apenas as exigências já então previstas na LC 101/01 (a contagem dos prazos de adequação das despesas com pessoal, o atingimento dos resultados fiscais e a limitação de empenho), mas também outras exigências relacionadas à imposição de limites, condições e restrições à União, Estados/DF e Municípios para:

• a contratação e aditamento de operações de crédito,
• a concessão de garantias;
• a contratação entre entes da Federação; e
• o o recebimento de transferências voluntárias.

VII – DA PROIBIÇÃO DE CRIAÇÃO DE DESPESAS NA CRIAÇÃO, CONTRATAÇÃO E NOMEAÇÃO PARA CARGOS PÚBLICOS.

Por fim, o art. 8º, da LC 173/20, trata da proibição, até 31/12/2021, de:

a) criação de cargo, emprego ou função que implique aumento de despesa;

b) alterar estrutura de carreira que implique aumento de despesa;

c) admitir ou contratar pessoal, sob qualquer título, salvo se essa admissão ou contratação não implicar aumento de despesa e for para:

• repor um cargo de chefia;
• repor um cargo de direção;
• repor um cargo de assessoramento;
• repor vacância de cargo efetivo;
• repor vacância de cargo vitalício;
• contratação temporária prevista no art. 37, XI, CF;
• contratação temporária para serviço militar
• contratação de alunos de órgãos de formação de militares.

d) realizar concurso público, EXCETO para as reposições de vacância previstas acima, ou seja, reposição de vacância de cargos efetivos ou vitalícios, de modo que não poderá haver, assim, para novos cargos, mas apenas para aqueles que vagarem por aposentadoria, morte, promoção, etc.

e) criar ou majorar auxílios e demais verbas para membros de Poder, do Ministério Público ou da Defensoria Pública e de servidores e empregados públicos e militares, ou ainda de seus dependentes, exceto quando derivado de sentença judicial transitada em julgado ou de determinação legal anterior à calamidade.

Muito bem, essas são as inovações fiscais e administrativas dadas pela Lei Complementar n. 173/20. Aparentemente, as regras trazidas pela norma legal não aparentam inconstitucionalidades e deverão ser objeto de estudo atento para os próximos concursos, os quais poderão, sim, ser promovidos para as reposições de vacâncias de cargos efetivos ou vitalícios. Além disso, poderá haver concurso público para preenchimento de vagas que se relacionem com o combate à pandemia. Logo, não é hora, e jamais será, de parar ou desistir dos estudos.

Veja: o momento é de profunda produção normativa e de mudança de paradigmas administrativos em geral, sendo certo que um estudo para concursos públicos, sério e dedicado, não pode se dissociar da resiliência, persistência e disciplina. Acompanhe, portanto, com o Gran todas essas inovações!

Estaremos lado a lado nessa travessia. Até a próxima!

Frederico Martins

Professor do Gran Jurídico

Juiz Federal do TRF-1.