Regressiva 30 dias (Dica 27) – Direito Administrativo – Professor Eduardo Galante

RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO

Olá pessoal. Todos estão comprometidos e firmes no objetivo que se aproxima? Tenho certeza que sim. Vamos lá. Hoje quero falar sobre uma disciplina que é extremamente técnica e sobre um assunto que é recorrente no Exame de Ordem: Trata-se do Direito Administrativo e a responsabilidade civil do Estado. Para tanto lançarei mão de uma técnica de estudo que é muito utilizada e muito importante também: trata-se da revisão de conteúdo estudado através de resumos! Rever a matéria já estudada proporciona confiança para a realização da prova. A disciplina de Direito Administrativo é muito técnica e exige estratégia para a sua fixação. Fazer revisão com base em resumos é uma ótima forma de estudar. Então chegou a hora de rever o assunto de hoje: Responsabilidade Civil do Estado.
Vamos iniciar o tema com uma máxima do contexto global atual: o Estado é sujeito responsável! Nesse contexto, essa responsabilidade tem princípios mais rigorosos do que a responsabilidade do Direito Privado. E por que isso ocorre? Simples. A atividade do estatal é feita de forma impositiva onde o administrado é considerado o lado hipossuficiente da relação. Em que pese a doutrina trazer vários princípios que norteiam a responsabilidade civil do Estado, esta se baseia fundamentalmente em dois deles: o Princípio da Legalidade e o Princípio da Isonomia. O primeiro sobrevém da atuação ilícita do Estado. Já quanto ao segundo, decorre das condutas lícitas praticadas pelo Estado, mas que provocam danos a um particular. Desta maneira, a responsabilidade civil do Estado por conduta lícita tem fundamento no Princípio da Isonomia enquanto que a responsabilidade civil do Estado por conduta ilícita tem fundamento no Princípio da Legalidade.
A responsabilidade civil estatal brasileira passou por um contexto evolutivo tendo por base 4 (quatro) principais teorias: Teoria da Irresponsabilidade do Estado, Teoria da Responsabilidade com Culpa, Teoria da Culpa Administrativa e Teoria da Responsabilidade Objetiva. O arcabouço jurídico nacional atual indica que o Brasil adotou a Teoria da Responsabilidade Objetiva. Vamos trazer as principais características dessas teorias.
A Teoria da Irresponsabilidade do Estado foi a primeira a ser adotada pelos Estados em geral. Prevalecia nos regimes absolutistas do século XIX onde a máxima “O Rei nunca erra” preponderava. Essa teoria permaneceu durante a fase do Estado Liberal, já que nesta a atuação estatal era bem rara. Somente com a implementação do Estado de Direito, onde foram atribuídos direitos e deveres comuns às pessoas jurídicas, é que esta teoria perdeu força.
A Teoria da Responsabilidade com Culpa ganhou campo conforme o Estado se tornou sujeito responsável. Ainda assim algumas particularidades merecem ser ressaltadas quanto à adoção daquela teoria. A primeira delas diz respeito ao fato da responsabilidade estatal naquele cenário ser restrita a situações especiais, pois existiam apenas em casos específicos de Atos de Gestão, onde o Estado respondia como se fosse um particular e a vítima tinha a missão de comprovar a culpa do agente provocador do dano. De outra forma, nos Atos de Império a responsabilidade do estado era OBJETIVA.
Ato de Gestão pode ser entendido como aquele ato em que a Administração não impõe sua vontade de forma coercitiva, existindo uma espécie de negociação com o administrado, algo próximo do ocorre na iniciativa privada. Um exemplo clássico seria um negócio contratual de alienação de bens. Já o ato de império pode ser compreendido como aquele em que a Administração impõe coercitivamente aos administrados e que diante desta imposição, restará a opção de cumpri-lo.
A Teoria da Culpa Administrativa representou em termos práticos o primeiro estágio da passagem da doutrina da responsabilidade subjetiva para a responsabilidade objetiva. A partir dessa teoria mão mais era necessária prova da culpa subjetiva do agente. Bastaria nesse contexto que a vítima provasse a culpa do Estado pela chamada falta do serviço, ou seja, deveria provar que o serviço não foi prestado ou que fora prestado de forma ineficiente ou atrasada. Tal teoria surgiu na França e no Brasil ficou conhecida como Teoria da Culpa Anônima. É possível ver a aplicação dessa teoria nas situações em que ocorrem danos causados por agentes públicos decorrentes de condutas omissivas.
Por fim, a Teoria da Responsabilidade Objetiva surgiu no Brasil a partir do ano de 1946. Esta teoria poderá ser observada tanto nas condutas lícitas quanto nas ilícitas. Possui como elementos formadores a conduta, o dano e o nexo causal. Para se verificar a possibilidade de excluir a responsabilidade faz-se necessário a análise de outras duas teorias: Teoria do Risco Integral e Teoria do Risco Administrativo. A Teoria do Risco Integral não admite excludente. Para essa teoria, havendo dano ou prejuízo, não há que se falar em excludente da responsabilidade. Nesse contexto restará ao Estado responder de qualquer forma. Trata-se de exceção no Brasil e somente pode ser utilizada nos casos previstos na Constituição Federal relativos a material bélico, substâncias nucleares e danos ambientais. Já a Teoria do Risco Administrativo admite excludente e por consequência, é a regra no Estado brasileiro. Nos moldes dessa teoria deverá ser atribuída ao Estado a responsabilidade pelo risco criado em virtude da atividade administrativa realizada. E, se essa atividade administrativa for exercida em favor de todos, o ônus deverá assim ser suportado (Princípio da Isonomia). Nessa teoria a responsabilidade do Estado poderá ser excluída somente na falta de conduta ou nexo causal. Cabe ressaltar ainda que a culpa concorrente não exclui a responsabilidade, mas apenas atenua a indenização devida, na medida da culpa da vítima. E se não for possível verificar a culpa de cada um dos envolvidos, divide-se a indenização.
Após todas essas colocações conceituais já podemos falar sobre a responsabilidade civil do Estado no Brasil. O artigo 37, § 6º da CF/88 não serve como fundamento para todo o dever de indenizar do Estado. Esse artigo se refere apenas à responsabilidade EXTRACONTRATUAL. E quem são as pessoas jurídicas que respondem objetivamente pelos atos de seus agentes? De acordo o arcabouço jurídico nacional pode-se dizer que são todas as pessoas jurídicas de direito público e também as de direito privado que prestam serviço público, desde que estas possuam algum vínculo jurídico de delegação com o Estado. Nesse cenário ficam excluídas as Empresas Públicas e as Sociedades de Economia Mista que se dedicam a exploração de atividade econômica, por força do art. 173, § 1º da CF/88. Estas estarão sujeitas a responsabilidade subjetiva comum do Direito Civil.
Agora imaginemos a situação em que for ajuizada ação contra uma autarquia. Nesse cenário, se a autarquia for condenada a pagar alguma indenização por ato praticado por algum de seus agentes, essa responsabilidade é chamada de responsabilidade primária. Como regra a autarquia não disporá de recursos para pagar essa indenização e aí o Estado responderá subsidiariamente, o que no caso chamamos de responsabilidade subsidiária.
No que diz respeito à responsabilidade civil do Estado, segundo a posição majoritária da jurisprudência, quando a conduta estatal é COMISSIVA, a responsabilidade do Estado será objetiva. E quando a conduta estatal for OMISSIVA, a responsabilidade do Estado será subjetiva, na modalidade culpa administrativa ou anônima, situação em que a vítima deverá provar a culpa na falta de serviço, na má prestação do serviço ou no atraso da prestação. Cabe ressaltar que para haver responsabilização estatal por falta de serviço deve-se comprovar que o serviço não foi prestado dentro de um padrão normal. Pelo o aqui exposto pode-se inferir que a comprovação da culpa administrativa ou culpa anônima na responsabilidade subjetiva por omissão se baseia em três aspectos: 1º) comprovação de descumprimento de dever legal; 2º) que o serviço tenha sido prestado fora do padrão normal; e 3º) que o dano fosse evitável.
Quando existir o direito de reparação por parte do Estado, este ocorrerá por via administrativa ou judicial. Se ocorrer judicialmente, poderá o Estado ajuizar ação de regresso em face do agente causador do dano. No entanto, este só será condenado se tiver causado o dano culposamente (responsabilidade subjetiva).
Aqui cabe mais uma informação relevante. A vítima poderá propor a ação diretamente contra o servidor causador do dano e não contra o Estado, como é a regra? A jurisprudência está dividida. Para o Supremo Tribunal Federal o ofendido não poderá propor a demanda diretamente contra o agente público. Já para o Superior Tribunal de Justiça a vítima tem a possibilidade de escolher se quer ajuizar ação somente contra o Estado, somente contra o servidor público ou contra ambos em litisconsórcio.
Ainda, poderá o Estado denunciar a lide ao agente? Para a doutrina majoritária não é possível, pois tal representaria um fato novo para o processo, que seria a discussão da culpa ou do dolo, o que de certo tornaria o processo mais moroso e complexo, prejudicando o direito da vítima. O mais importante é lembrar o seguinte: o fato de denunciar ou não denunciar à lide o agente não comprometerá o direito de regresso.
Por fim, ressalto que o prazo prescricional para ajuizar ação de indenização em face da Fazenda Pública e das pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviço público será de cinco anos, conforme art. 1º do DL nº 20.910/32. Já em relação às ações de reparação em face das pessoas jurídicas de direito privado exploradoras de atividade econômica, o prazo será de três anos, conforme preceitua o Código Civil vigente. Já o prazo prescricional para ajuizar ação de reparação em face do Agente Público pelo Estado, o que doutrinariamente conhece-se por ação de regresso, está é IMPRESCRITÌVEL (art. 37, § 6º, da CF/88).
Bem pessoal. Direito Administrativo é uma disciplina muito técnica e requer a uma revisão constante. Espero estar contribuindo com a sua preparação e com o sucesso do seu objetivo.
Até a próxima.
A série Regressiva 30 dias
A série Regressiva 30 dias OAB funciona assim: a cada dia um professor posta uma super dica sobre tema relevante a ser cobrado na 1ª fase do XX Exame de Ordem. A forte e consolidada equipe de professores do Projeto Exame de Ordem está preparando um grupo seleto de textos para levar informações quentinhas para você sobre o que esperar do Exame do dia 24 de julho.
Dica 1  Direito Empresarial – Professor André Ramos
Dica 2 Direito Processual Civil – Professor Eduardo Galante
Dica 3 Ética Profissional – Professora Daniela Menezes