Agências reguladoras x agências executivas

Por: Rodrigo Cardoso

A partir da modernização do Estado, em especial na prestação de serviço público adequado e de qualidade, aliado ao princípio do “estado bem-estar”, surgiu a descentralização como hoje a conhecemos.

A descentralização não ocorre apenas com a criação de entidades pelo Poder Público, mas também com a transferência, pelo Estado, da  execução de uma atividade a   terceiros estranhos à estrutura da administração pública (delegação de serviços públicos). A partir desse modelo  de descentralização, aliado à  flexibilização dos monopólios estatais trazidos pelo neoliberalismo, surgiram grandes grupos econômicos com interesse em explorar atividades que antes eram de exclusiva função do Estado, como os serviços de telecomunicações e energia.

Desta forma, amparado pela redução da máquina estatal, certos serviços essenciais ao bem comum foram transferidos para o setor privado, necessitando, portanto, de  regulamentação estatal. Nesse contexto, o Estado criou as agências reguladoras cuja função é ditar as normas de condução entre os agentes envolvidos, ou seja,  o Poder Público, o prestador dos serviços e os usuários. Entende-se por regulamentação a intervenção estatal junto a setores privados, para impor normas de conduta que visem obrigá-los a atingir o bem-estar da comunidade. Cumpre frisar que a função  regulatória é essencial para a eficiência do processo de desestatização.

É importante salientar que a Constituição não exige que as agências reguladoras sejam autarquias, muito menos em regime especial. Deve-se apenas observar que o exercício de atividade regulatória deve ser atribuído a pessoas de  direito público.

Na visão de Maria Sylvia Zanella Di Pietro, existem dois tipos de agências reguladoras no direito brasileiro: a) as que exercem o poder de polícia, com a imposição de limitações administrativas, fiscalização e repressão, como, por exemplo, a Agência Nacional de Vigilância Sanitária (Anvisa) e a Agência Nacional de Saúde Pública Suplementar (ANS); b) as que regulam e controlam as atividades que constituem objeto de concessão, permissão ou autorização de serviços públicos (telecomunicações, energia elétrica, transporte público) ou concessão para exploração de bem público, como, por exemplo, petróleo, minerais, rodovias etc.

Inicialmente, vimos as características das agências reguladoras. Agora, vamos traçar as características das agências executivas. Essas agências autárquicas tiveram origem no regime norte-americano – independent agencies e independent regulatory agencies –, com a competência de regulação econômica ou social.

Agência executiva é uma qualificação dada à autarquia ou fundação que celebre contrato de gestão com o órgão a que se ache vinculada, para a melhoria da eficiência e redução de custos. “São, na realidade, autarquias ou fundações que,  em decorrência dessa qualificação, passam a submeter-se a regime jurídico especial” (DI PIETRO, 2004, p. 401).

As agências executivas se distinguem das agências reguladoras por não terem como objetivo principal o de exercer controle sobre particulares que prestam serviços públicos, que é o objetivo fundamental das agências reguladoras. A expressão “agências executivas” corresponde a um título ou qualificação atribuída à autarquia ou a fundações públicas cujo objetivo seja exercer atividade estatal.

A qualificação de autarquia ou fundação como agência executiva poderá ser conferida mediante iniciativa do Ministério supervisor, com anuência do Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado, que verificará o cumprimento, pela entidade candidata à qualificação, dos seguintes requisitos: a) ter celebrado contrato de gestão com o respectivo Ministério supervisor; b) ter plano estratégico de reestruturação e de desenvolvimento institucional, voltado para a melhoria da qualidade da gestão e para a redução de custos, já concluído ou em andamento.

O contrato de gestão é um compromisso institucional, firmado entre o Estado, por intermédio de seus ministérios, e uma entidade pública estatal, a ser qualificada como agência executiva. Seu propósito é contribuir ou reforçar o atendimento de objetivos de políticas públicas, mediante o desenvolvimento de um programa de melhoria da gestão, com vistas a atingir uma superior qualidade do produto       ou serviço prestado ao cidadão. Um contrato de gestão especifica metas (e respectivos indicadores), obrigações, responsabilidades, recursos, condicionantes, mecanismos de avaliação e penalidades.

Disposições finais

a) a qualificação de agência executiva é efetuada por ato específico do Presidente da República;

b) temos como exemplos de agências executivas o Instituto Nacional de Metrologia, Normatização e Qualidade Industrial (Inmetro), a Agência Nacional do Desenvolvimento do Amazonas (ADA) e Agência Nacional do Desenvolvimento do Nordeste (Adene);

c) o contrato de gestão terá a duração mínima de um ano, admitida a revisão de suas disposições em caráter excepcional e devidamente justificada, bem  como a sua renovação, desde   que submetidas à          análise  do Ministério Supervisor (art. 3, §4º,   do Decerto n. 2.488/1998).

d) a autonomia gerencial, orçamentária e financeira dos órgãos e entidades da administração direta   e indireta poderá ser ampliada mediante contrato de gestão (art. 37, §8º da CF/1988).

Questões sobre o tema:

1. (Cespe/STF/Técnico Judiciário/2008) Ter um plano estratégico de reestruturação e desenvolvimento institucional em andamento é pré-requisito básico para a qualificação de uma instituição como agência executiva.

2. (Cespe/STF/Técnico Judiciário/2008) O contrato de gestão, firmado com o ministério supervisor, embora seja um documento característico das agências executivas, contendo a fixação de objetivos estratégicos e metas a serem atingidas pela instituição, não é imprescindível para a criação da agência executiva.

3. (Cespe/STF/Técnico Judiciário/2008) O grau de autonomia de gestão que possui uma agência executiva é uma característica que a diferencia das autarquias e fundações públicas.

Gabarito: C E C

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Rodrigo Cardoso é Pos-graduado em Direito Administrativo e Constitucional. Servidor do TRT 10ª região. Coautor do livro Direito Administrativo Simplificado, ed. Gran Cursos. Palestrante e professor do Gran Cursos.