Doutrina OAB: Intervenção (Parte III)

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Este é o nosso terceiro artigo sobre o tema intervenção. Para ajudar, relembre que, no primeiro artigo, fizemos uma introdução, abordamos o histórico, o conceito e o objetivo do instituto (clique aqui para ler). No segundo artigo (INTERVENÇÃO – PARTE 2), tratamos das características da intervenção (clique aqui para ler).
No terceiro artigo, trataremos da natureza jurídica da intervenção e também de um dos dois grandes tipos de intervenção: a intervenção federal.

3.1. Natureza jurídica da intervenção

Entende-se que a intervenção é um ato de natureza política e administrativa de caráter constitucional.
É de natureza política porque é decretada pelo Chefe do Poder Executivo como um ato político. Vê-se, também, que as hipóteses que fundamentam a intervenção estão previstas na Constituição Federal com expressões abertas, sujeitas à análise política – ainda que dependente de solicitação ou requisição. Expressões como “integridade nacional”, “repelir invasão”, “grave comprometimento da ordem pública”, “livre exercício de qualquer dos Poderes”, “observância dos seguintes princípios constitucionais” denotam claramente a necessidade de aferição ou juízo político.
É importante ressaltar que o fato de a intervenção ser caracterizada como ato político não retira ou exclui a possibilidade de controle judicial. Trataremos melhor sobre a questão do controle em outro momento.

3.2. Intervenção federal

A intervenção federal está prevista nos artigos 34 e 35 da Constituição Federal. Nessa situação, a União, agindo em nome da Federação, poderá, excepcionalmente, intervir nos Estados ou no DF (art. 34) e nos Municípios localizados em Territórios Federais (art. 35).
Por meio de interpretação literal dos dispositivos da Constituição Federal, não há permissão para a intervenção da União Federal em Municípios localizados em Estados-Membros. Este é um ponto importante ao se tratar da intervenção, pois aqui temos uma exceção ao famoso brocardo jurídico “quem pode o mais, pode o menos”. A União pode intervir em um Estado da federação, mas não pode intervir em um Município que esteja no território desse mesmo Estado.
Atualmente, não há Território Federal. A criação de Territórios Federais está prevista no artigo 18, § 2º e § 3º, da CF – por meio do desmembramento da área de um Estado já existente.
Um Território não terá autonomia. Ele pertence à União. Caso seja criado um Território Federal, este será regido pelas disposições previstas no artigo 33 da Constituição – repito –, sem autonomia própria dos Estados ou Municípios. No entanto, o artigo 33 permite – não obriga – a divisão dos Territórios em Município. Caso um Território venha a ser criado e seja dividido em Municípios, os Municípios do Território Federal terão autonomia.
Autonomia significa atuar dentro dos limites jurídicos e políticos traçados pela Carta Magna. Daí surge a indagação: se for criado um Território Federal, se este for dividido em Municípios e, por último, se um Município do Território desrespeitar sua autonomia e tipificar um dos motivos ensejadores de intervenção, como deixar de prestar as contas devidas, quem intervirá nesse Município? Resposta: a União. Como cabe à União “administrar” o Território Federal, ela, nesse caso, se equipara aos Estados-Membros, ou seja, age como o ente superior aos Municípios do Território Federal. Portanto, deve tutelar e zelar para que os princípios constitucionais sejam respeitados pelos Municípios do Território Federal.

3.1.1. Oitiva dos Conselhos da República e da Defesa Nacional

A Constituição estabelece, exceto quando a intervenção for requerida pelo STF – conforme veremos –, a oitiva do Conselho da República (art. 90, inciso I) e do Conselho de Defesa Nacional (art. 91, § 1º, inciso II).
Art. 90. Compete ao Conselho da República pronunciar-se sobre:
I – intervenção federal, estado de defesa e estado de sítio;
Art. 91. O Conselho de Defesa Nacional é órgão de consulta do Presidente da República nos assuntos relacionados com a soberania nacional e a defesa do Estado democrático, e dele participam como membros natos:
…

§1º Compete ao Conselho de Defesa Nacional:

…
II – opinar sobre a decretação do estado de defesa, do estado de sítio e da intervenção federal;
É importante destacar que a opinião destes órgãos de consulta superior do Presidente da República não é vinculativa, ou seja, o Presidente não é obrigado a seguir o rumo que tenha sido aconselhado pelos Órgãos Consultivos.
A doutrina, em sua maioria, estabelecia que a decretação da intervenção deveria ocorrer após a oitiva dos Conselhos. Sendo pragmáticos, entendemos ser mais correta a decretação da intervenção após a oitiva dos conselhos citados. O objetivo do aconselhamento é justamente para que se tenha mais subsídios diante da tomada de decisão tão importante para o País.
Diferentemente, Gilmar Mendes entende que, se for urgente a necessidade da decretação, a oitiva aos Conselhos poderá se dar após a decretação. No único caso prático vivido até então, o Decreto n. 9.288/2018, editado em 16 de fevereiro de 2018, para estabelecer a intervenção no estado do Rio de Janeiro, a oitiva dos Conselhos se deu a posteriori, no dia 19 de fevereiro de 2018.
Embora contrários à forma adotada no caso prático, entendemos que não há inconstitucionalidade. No entanto, continuamos fiéis ao nosso entendimento e pregamos que a oitiva (nos futuros casos) deve ser feita antes da decretação da intervenção.

3.1.2. Partes ou sujeitos da intervenção federal

a) Sujeito ativo: União em nome da República Federativa do Brasil;

b) Sujeito passivo: Estado ou DF (art. 34 da CF) ou Município que esteja localizado em Território Federal (art. 35 da CF). Atualmente, a hipótese de intervenção da União em Município de Território Federal é impraticável. Não há Territórios na atual organização político-administrativa da República Federativa do Brasil.

c) Agente materializador: Presidente da República, por meio de decreto, com base na competência do art. 84, inciso X, da CF.

Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República:
…
X – decretar e executar a intervenção federal;
Conclui-se, por óbvio, que a competência para a decretação e execução da intervenção não cabe aos Poderes Legislativo ou Judiciário. Jamais os demais poderes poderão decretar intervenção, embora possam ou devam participar de algumas das hipóteses de intervenção – conforme trataremos.

3.1.3. Atuação e responsabilidade do Presidente da República

Entendemos ser complicada a situação do Presidente da República, porque compete privativamente a ele decretar e executar a intervenção federal (art. 84, inciso X, da CF), mas há casos de intervenção espontânea e de intervenção provocada. Se for provocado, ainda haverá casos em que será discricionária a decretação – podendo decretá-la ou não. E há casos de vinculação – quando a decretação é obrigatória. A complicação está justamente na análise política dos casos em que é discricionária a decretação. Caso seja decretada, mas constate-se que era desnecessária, poderá incorrer em crime de responsabilidade. De outra feita, caso não seja decretada, mas constate-se que era necessária a intervenção, também poderá incorrer em crime de responsabilidade.
O grande dilema está em verificar o grau de responsabilidade desse agente político na escolha da conveniência e oportunidade da intervenção. Entendemos que, ainda que a intervenção seja discricionária, o Presidente deverá agir, se verificadas hipóteses constitucionais de intervenção, sob pena de crime de responsabilidade.
Nos termos do art. 85, inciso I, da CF, é crime de responsabilidade do Presidente da República atentar contra a existência da União. Também pode se configurar crime de responsabilidade a hipótese prevista no inciso IV do mesmo artigo, 85, da CF, que estabelece ser crime atentar contra a segurança interna do País.
Para auxiliar o Chefe de Estado nessa difícil decisão, a Constituição estabeleceu a oitiva dos Conselhos da República (art. 90, inciso I) e de Defesa Nacional (art. 91, § 1º, inciso, II) – conforme já comentamos.
O Presidente deverá decretar quando requisitado. A intervenção mediante requisição cria situação em que o Chefe de Estado será constitucionalmente obrigado, sob pena de crime de responsabilidade, nos termos do art. 85, inciso VII, da CF. É crime de responsabilidade o descumprimento das leis e das decisões judiciais.
Em todos os casos de crime de responsabilidade, o Presidente será julgado perante o Senado Federal somente se aprovada a admissibilidade para o processo, pela Câmara dos Deputados – conforme os artigos 52, inciso I, e 51, inciso I, respectivamente, ambos da CF.

3.1.4. Hipóteses para a decretação da intervenção – pressupostos de fundo

A intervenção federal cuida, precipuamente, da defesa do Estado, dos princípios federativos, das finanças estaduais e da própria ordem constitucional. Vejamos:

Defesa do Estado: visa manter a integridade nacional (art. 34, inciso I) e repelir invasão estrangeira (art. 34, inciso II, “primeira parte”);
Cuidar dos princípios federativos: procura evitar a invasão de uma unidade da Federação em outra (art. 34, inciso II, “segunda parte”), pôr termo a grave comprometimento da ordem pública (art. 34, inciso III[1]) e garantir o livre exercício de qualquer dos Poderes nas unidades da Federação (art. 34, inciso IV);
Pôr ordem às finanças estaduais: por meio da intervenção, é possível reorganizar as finanças da unidade da Federação (art. 34, inciso V):
- a) que suspender o pagamento da dívida fundada[2] por mais de dois anos consecutivos, salvo motivo de força maior; ou
- b) que deixar de entregar aos Municípios receitas tributárias fixadas nesta Constituição, dentro dos prazos estabelecidos em lei;
Proteger a própria ordem constitucional: nas hipóteses de:
- prover a execução de lei federal, ordem ou decisão judicial[3] (art. 34, inciso VI);
- assegurar a observância dos seguintes princípios constitucionais:

a) forma republicana, sistema representativo e regime democrático;

b) direitos da pessoa humana[4];

c) autonomia municipal;

d) prestação de contas da Administração Pública, direta e indireta;

e) aplicação do mínimo exigido da receita resultante de impostos estaduais, compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino e nas ações e nos serviços públicos de saúde (art. 34, inciso VII, alíneas “a” a “e”).

Esta última hipótese (art. 34, inciso VII) é conhecida como “Princípios Sensíveis”, já que sua inobservância gera a intervenção federal. Os princípios sensíveis são observados pelos “sentidos” sem necessidade de observação mais apurada, ou seja, são princípios que são “sentidos” pela leitura do texto constitucional.
O STF tem entendimento (IF 5179) de que se, até o momento do julgamento, a situação que embasa o pedido de intervenção tiver sido contornada (atingir a normalidade, tomar medidas sérias e úteis para se debelar a crise etc.), a medida de intervenção não deve ser tomada e o pedido será julgado improcedente.

3.1.5. Pressupostos formais da intervenção federal

O decreto instituidor da intervenção, a ser expedido pelo Presidente da República, deve especificar, sob pena de ser inconstitucional, a amplitude, o prazo e as condições de execução e, se couber, nomear interventor (art. 36, § 1º, “primeira parte”):

Amplitude: o decreto deve especificar a área territorial ou o perímetro geográfico que sofrerá intervenção. Também deve especificar o âmbito da intervenção; por exemplo, se intervém no Poder Legislativo, no Poder Executivo ou no Poder Judiciário, indicando, ainda, os órgãos que sofrerão a intervenção. Como exemplo, o Decreto n. 9.288/2018 estabeleceu (grifos nossos):

Art. 1º Fica decretada intervenção federal no Estado do Rio de Janeiro até 31 de dezembro de 2018.
§1º A intervenção de que trata o caput se limita à área de segurança pública, conforme o disposto no Capítulo III do Título V da Constituição e no Título V da Constituição do Estado do Rio de Janeiro.

Prazo: constitucionalmente, o prazo é obrigatório. No entanto, poderá ser aumentado ou diminuído durante a execução da intervenção. A previsão do prazo é uma forma de evitar a retirada permanente da autonomia, que seria contrária à própria essência da federação. Como exemplo, o Decreto n. 9.288/2018 estabeleceu (grifo nosso):

Art. 1º Fica decretada intervenção federal no Estado do Rio de Janeiro até 31 de dezembro de 2018.

Condições de execução: o decreto presidencial também deve estabelecer os meios de execução da intervenção. O decreto dá o norte para a materialização dos atos de intervenção. No decreto serão estabelecidos os limites da intervenção e, se houver, do interventor. Como exemplo, o Decreto n. 9.288/2018 estabeleceu (grifos nossos):

Art. 3º As atribuições do Interventor são aquelas previstas no art. 145 da Constituição do Estado do Rio de Janeiro necessárias às ações de segurança pública, previstas no Título V da Constituição do Estado do Rio de Janeiro.

§1º O Interventor fica subordinado ao Presidente da República e não está sujeito às normas estaduais que conflitarem com as medidas necessárias à execução da intervenção.

§2º O Interventor poderá requisitar, se necessário, os recursos financeiros, tecnológicos, estruturais e humanos do Estado do Rio de Janeiro afetos ao objeto e necessários à consecução do objetivo da intervenção.

§3º O Interventor poderá requisitar a quaisquer órgãos, civis e militares, da administração pública federal, os meios necessários para consecução do objetivo da intervenção.

§4º As atribuições previstas no art. 145 da Constituição do Estado do Rio de Janeiro que não tiverem relação direta ou indireta com a segurança pública permanecerão sob a titularidade do Governador do Estado do Rio de Janeiro.

§5º O Interventor, no âmbito do Estado do Rio de Janeiro, exercerá o controle operacional de todos os órgãos estaduais de segurança pública previstos no art. 144 da Constituição e no Título V da Constituição do Estado do Rio de Janeiro.

Art. 4º Poderão ser requisitados, durante o período da intervenção, os bens, serviços e servidores afetos às áreas da Secretaria de Estado de Segurança do Estado do Rio de Janeiro, da Secretaria de Administração Penitenciária do Estado do Rio de Janeiro e do Corpo de Bombeiros Militar do Estado do Rio de Janeiro, para emprego nas ações de segurança pública determinadas pelo Interventor.

Interventor: Pela simples leitura do artigo 36, § 1º, da CF, é possível observar que a nomeação de um interventor não é uma medida obrigatória, já que a Constituição é clara em dizer “se couber”. O interventor, quando indicado, será o “preposto” do Presidente da República para a consecução da intervenção. Cabe dizer que o interventor agirá, política e administrativamente, em nome da União (na verdade da República). Os atos do interventor para os quais foi instruído no Decreto de intervenção, se causarem danos aos cidadãos, serão imputados à União. Ao contrário, a responsabilidade civil será imputada ao ente sobre o qual se intervém (Estado, DF ou Município localizado em território), quando o interventor praticar atos próprios de gestão administrativa, os quais seriam praticados, em normalidade, pelo ente que sofre a intervenção.

Espero que tenha chegado bem até aqui! Finalizamos nosso terceiro e mais longo – até agora – artigo sobre a intervenção. Bem, falaremos ainda das espécies de intervenção, intervenção espontânea ou provocada. A intervenção provocada (adiantando um pouco o assunto) pode ser, ainda, provocada por solicitação ou por requisição. Grande abraço e até o próximo artigo!
[1]                     Não se exige que haja um quadro de “guerra civil”, porém não é qualquer quadro de desordem que justifica a medida.
[2]                     O conceito de dívida fundada é dado pela Lei n. 4.320/1964, que considera dívida fundada aquela relativa a compromissos de exigibilidade superior a doze meses, contraídos em função de desequilíbrio orçamentário ou financeiro de obras e serviços públicos.
[3]                     STF IF 94 entendeu que não há exigência de que já se tenha transitado em julgado.
STF IF 164 entendeu que não cabe intervenção em relação ao não pagamento de precatórios quando se constata que os recursos são limitados e há outras obrigações de idêntica hierarquia. Até porque “o interventor estaria sujeito às mesmas limitações”.
STF IF 590-QO Ainda que um Município esteja desrespeitando uma decisão judicial de um tribunal federal, não cabe intervenção federal no Município (integrante de Estado-Membro).
[4]                     STF IF 114 (MT) chegou a se discutir como viável a intervenção em razão de o Estado não conseguir manter a segurança dos preços – já haviam sido noticiados três casos de linchamento de presos no interior do Estado. Porém, o caso foi indeferido sob a alegação de que o Estado estava tomando providências quanto à questão.

Bacharel em Direito, especialista em direito público, professor de Direito Constitucional em preparatórios para concursos desde 2000, ex-servidor do STF, advogado atuante pela OAB-DF, Analista Legislativo da Câmara dos Deputados (assessor de plenário), autor de livros e artigos jurídicos.

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