Função social da propriedade: evolução normativa

Caras e caros colegas,

Hoje abordaremos o princípio constitucional da função social da propriedade, trazido pelas constituições sociais, entendendo a redução dos poderes do proprietário como decorrência da própria evolução do Estado Moderno e de seu crescente grau de intervencionismo, objetivando exatamente frear os comportamentos particulares antissociais.

O princípio da função social da propriedade representa um compromisso entre a ordem liberal e a ordem socializante, de maneira a incorporar à primeira certos ingredientes da segunda. Foi com Duguit, escorado no pensamento positivista de Comte, que o direito de propriedade se despiu do caráter subjetivista que o impregnava, para ceder espaço à ideia de que a propriedade era, em si, uma função social. Assim, o grande impulso às ideias de subordinação da propriedade a uma finalidade social teve início com a célebre palestra proferida por Duguit em Buenos Aires, no ano de 1911.

No Brasil, a função social só ganhou algum espaço na Constituição de 1934, cujo artigo 113, n. 17, estabelecia que o direito de propriedade não poderia ser exercido contra o interesse social ou coletivo, na forma da lei.

Nenhum desenvolvimento se fez sentir na Constituição de 1937, mas a Constituição de 1946 condicionou o uso da propriedade ao “bem-estar social” (art. 147), dando então margem à regulamentação por meio da Lei n. 4.132, de 10/09/1962, que até hoje cuida dos casos de desapropriação por interesse social.

Editado o Estatuto da Terra (Lei n. 4.504, de 30/11/1964), seu artigo 2º expressamente tratou da função social do imóvel rural. O Estatuto da Terra definia a função social a partir de quatro princípios: a) produtividade; b) observação da legislação trabalhista; c) preservação ambiental; e d) garantia da saúde daqueles que trabalham na terra. Aquela propriedade rural que não observasse os quatro princípios simultaneamente seria objeto de desapropriação por interesse social. Daí por diante, a expressão “função social” foi incorporada nas Constituições posteriores, até se chegar à atual Constituição de 1988.

Sem sombra de dúvida, a função social da propriedade não é só mais uma disposição constitucional, dentre as inúmeras estabelecidas pela detalhadíssima Constituição brasileira. É, ao contrário, pedra de toque de um sistema; vetor interpretativo; diretriz axiológica. Ou seja: princípio jurídico.

A Constituição de 1988 tratou da exigência de que a propriedade cumpra sua função social no inciso XXIII do art. 5º. Mas a Constituição também se referiu à função social na redação original do § 1º do art. 156, no inciso III do art. 170, no § 2º do art. 182, no caput do art. 184, no parágrafo único do art. 185 e no art. 186. Outrossim, o Poder Constituinte derivado se valeu da expressão em tela no inciso I do § 1º do art. 173, na redação dada pela EC n. 19, de 04/06/1998.

Neste diapasão, toda e qualquer propriedade privada, material ou imaterial, individual ou coletiva, urbana ou rural, móvel ou imóvel, deve atender à função social. De efeito, o princípio atua de forma diferente em relação a cada tipo de propriedade, conforme a destinação reservada aos respectivos bens.

Via de regra, é a lei que dispõe sobre como a função social estará sendo cumprida, caso a caso. Nesse pensar, o que pode ocorrer é que a destinação individual do bem satisfaça à função que socialmente dele se espera. Ou seja, cumprindo com sua função individual, o exercício do direito de propriedade poderá estar também obedecendo à função social, mas isso não significa que a propriedade destinada à subsistência individual esteja de antemão imune à função social.

Enfim, não se pautando o exercício da propriedade dentro dos pressupostos da função social, sujeita-se o proprietário à expropriação de seu direito, seja qual for a modalidade de propriedade. E, contra isso, não se pode alegar que a Constituição só se referiu ao descumprimento da função social, como causa deflagradora de desapropriação, naquela movida por interesse social para fins de reforma agrária (art. 184).

Contudo, consoante afirma José Afonso da Silva, “é certo que o princípio da função social não autoriza a suprimir, por via legislativa, a instituição da propriedade”.

Essa assertiva serve para delimitar o núcleo essencial do direito fundamental de propriedade, daí por que, ao disciplinar os requisitos de cumprimento da função social, não poderá o legislador desviar-se de sua finalidade normativa, erigindo deveres desarrazoados ou que tornem impraticável o exercício do direito de propriedade. Incidiria aí o Princípio da Proporcionalidade, em repressão ao excesso do poder de legislar, pois a função social deve se resumir a algo atingível, até porque, especialmente em se tratando de imóveis rurais, a exigência de padrões de produtividade demasiado altos pode acarretar o esgotamento dos recursos naturais da terra, o que também iria de encontro à função social.

Nessa perspectiva, o novo Código Civil incorpora a preocupação com a observância do princípio da função social em muitos momentos, a começar da própria conceituação do direito de propriedade em geral, cujo exercício deverá pautar-se de acordo com finalidades econômicas, sociais e voltadas à preservação do equilíbrio ecológico, do patrimônio histórico e artístico (§ 1º do art. 1.228).

Percebeu-se que o novo Código buscou o ponto de equilíbrio entre o direito de propriedade, eminentemente privado e satisfativo dos interesses individuais, e a função social da propriedade, eminentemente pública e geradora de obrigações e deveres para com a coletividade.

Em suma, tem-se que o Código Civil disciplina o direito real considerando um novo conceito de propriedade, com base no princípio constitucional de que a função da propriedade é social, superando-se a compreensão romana quiritária da propriedade em função do interesse exclusivo do indivíduo, do proprietário e do possuidor.

Bem, por hoje ficamos por aqui.

Até breve,

Chiara Ramos

Doutoranda em Ciências Jurídico-Políticas pela Faculdade de Direito da Universidade Clássica de Lisboa, em co-tutoria com a Universidade de Roma – La Sapienza. Graduada e Mestre em Direito pela Universidade Federal de Pernambuco. Procuradora Federal, desde 2009. Atualmente exerce o cargo de Diretora da Escola da Advocacia Geral da União. É Editora-chefe da Revista da AGU, atualmente qualis B2. É instrutora da Escola da AGU, desde 2012. Foi professora da Graduação e da Pós-graduação da Faculdade Estácio Atual. Aprovada e nomeada em diversos concursos públicos, antes do término da graduação em direito, dentre os quais: Procurador Federal, Oficial de Justiça do Tribunal de Justiça de Pernambuco, Técnica Judiciária do Tribunal Regional do Trabalho 6ª Região, Técnica Judiciária do Ministério Público de Pernambuco, Escrivã da Polícia Civil do Estado de Pernambuco.